數(shù)據(jù)作為人工智能和大數(shù)據(jù)的核心要素，將對(duì)人類社會(huì)發(fā)展帶來(lái)深刻影響。隨著數(shù)據(jù)容量的快速積累、數(shù)據(jù)質(zhì)量和運(yùn)算能力的不斷提高，如何使用和管理數(shù)據(jù)成為第四次工業(yè)革命帶給人類社會(huì)的一個(gè)重要命題。

數(shù)據(jù)治理有兩種含義，分別是對(duì)數(shù)據(jù)的治理和利用數(shù)據(jù)治理。這二者相互聯(lián)系，但并不沖突。從數(shù)據(jù)本身治理看，數(shù)據(jù)是一種新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)因素，數(shù)據(jù)法需要重新審視數(shù)據(jù)相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和法律法規(guī)問題。

一、引言
無(wú)論是在公共部門還是私營(yíng)部門，數(shù)據(jù)的使用和管理，已經(jīng)逐漸成為一個(gè)真實(shí)的應(yīng)用場(chǎng)景。在概念討論的理論范疇，不同的社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域圍繞數(shù)據(jù)治理相關(guān)問題已經(jīng)開展了一系列研究，但是相關(guān)概念、理論和政策的系統(tǒng)梳理依然比較缺乏。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)為公共管理、科學(xué)研究、商業(yè)活動(dòng)帶來(lái)了效率的改善和質(zhì)量的提升，海量的數(shù)據(jù)被視為21世紀(jì)關(guān)鍵的資源之一。

在公共管理方面，地方政府與企業(yè)密切合作，在“最多跑一次”“政務(wù)APP”“城市大腦”等項(xiàng)目上頻頻發(fā)力，建立數(shù)據(jù)中心、大數(shù)據(jù)局，開放數(shù)據(jù)資源打破信息孤島，利用新興技術(shù)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行優(yōu)化和提升。在科學(xué)研究領(lǐng)域，開放科學(xué)、開放獲取，逐漸成為科學(xué)共同體的共識(shí)，通過構(gòu)建以數(shù)據(jù)為中心的開放科學(xué)，促進(jìn)科研變革。在商業(yè)領(lǐng)域，通過積累海量的個(gè)人用戶數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的價(jià)值得到日益彰顯，互聯(lián)網(wǎng)巨頭圍繞數(shù)據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越白熱化。

數(shù)據(jù)正在成為一種高度關(guān)注的社會(huì)資源，并逐漸成為一個(gè)新興的研究對(duì)象，如何有效地管理和使用這些數(shù)據(jù)資源成為一個(gè)挑戰(zhàn)，甚至暴露出數(shù)據(jù)管理和使用方面的很多問題。這需要從數(shù)據(jù)獲取、利用和保護(hù)等各個(gè)角度，以及法律、制度和政策等不同層面對(duì)數(shù)據(jù)治理問題進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究，以指導(dǎo)其治理實(shí)踐。

由于數(shù)據(jù)治理問題的復(fù)雜性，不僅要在數(shù)據(jù)管理和使用的實(shí)踐中探索，更要加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理的理論研究。然而，與目前數(shù)據(jù)治理問題受到社會(huì)高度關(guān)注相比，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于數(shù)據(jù)治理的研究仍然滯后，而實(shí)踐中暴露的問題對(duì)于理論研究正不斷提出更高的要求。

盡管信息科學(xué)、情報(bào)學(xué)等對(duì)如何管理各種數(shù)據(jù)已經(jīng)有了很多研究成果，但是學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)治理的理論認(rèn)識(shí)還有待進(jìn)一步深入，與數(shù)據(jù)治理相關(guān)的重大理論問題還需要進(jìn)一步探討。數(shù)據(jù)的本質(zhì)是什么？應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)？什么是數(shù)據(jù)治理？目前國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)對(duì)于數(shù)據(jù)治理的研究處于怎樣的狀態(tài)？主要關(guān)注哪些焦點(diǎn)問題？國(guó)際上數(shù)據(jù)治理研究能夠?yàn)槲覈?guó)構(gòu)建面向未來(lái)的數(shù)據(jù)治理體系提供哪些借鑒和啟發(fā)？這些問題值得深入探討。

本文主要基于相關(guān)文獻(xiàn)，從歷史、經(jīng)濟(jì)、法律等維度對(duì)已有的數(shù)據(jù)治理研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和歸納，展現(xiàn)國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)治理研究前沿概況，并對(duì)未來(lái)的研究進(jìn)行展望，豐富本領(lǐng)域的理論研究成果。

二、數(shù)據(jù)的歷史、概念和意義
人類利用數(shù)據(jù)的歷史非常悠久，最早可以追溯到數(shù)字發(fā)明時(shí)期，不同文明均掌握了利用數(shù)字記錄和管理生產(chǎn)生活的能力。19世紀(jì)初，博物學(xué)家在私人的資助下環(huán)游世界搜集動(dòng)植物標(biāo)本，并對(duì)天文現(xiàn)象進(jìn)行觀測(cè)，開始規(guī)模化地記錄數(shù)據(jù)，從紛繁復(fù)雜的事實(shí)中歸納出開普勒定律等很多重要的科學(xué)發(fā)現(xiàn)。盡管當(dāng)時(shí)的數(shù)據(jù)量已經(jīng)相當(dāng)龐大，但數(shù)據(jù)的重要性僅由少數(shù)專業(yè)人士決定，還不能視作一種社會(huì)資源。數(shù)據(jù)真正被社會(huì)關(guān)注、被規(guī)范和監(jiān)管的時(shí)候，才真正被制度化為社會(huì)資源。

歐洲的霍亂疫情使得人們開始統(tǒng)計(jì)搜集疾病傳播的數(shù)據(jù)，并發(fā)明了可視化的技術(shù)和數(shù)據(jù)分析方法。1887年德國(guó)帝國(guó)技術(shù)物理研究所成立，負(fù)責(zé)全社會(huì)需要的數(shù)據(jù)，成為第一個(gè)真正意義的標(biāo)準(zhǔn)局。進(jìn)入20世紀(jì)之后，貿(mào)易的需求促進(jìn)了測(cè)量和計(jì)算方法發(fā)展，統(tǒng)計(jì)學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科以應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)分析的需求。而20世紀(jì)40年代后大量的軍事投入帶來(lái)計(jì)算科學(xué)的進(jìn)步以及數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)的發(fā)展。近年來(lái)，少數(shù)的幾家互聯(lián)網(wǎng)公司臉書（Facebook）、微信、亞馬遜創(chuàng)建并管理數(shù)十億人在網(wǎng)絡(luò)上的工作、娛樂、購(gòu)物數(shù)據(jù)。

縱觀人類利用數(shù)據(jù)的歷史，雖然數(shù)據(jù)的本質(zhì)沒有變化，但是在制度、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交織作用下，數(shù)據(jù)完成了從數(shù)字到資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，在這個(gè)過程中數(shù)據(jù)的規(guī)模、價(jià)值和影響不斷擴(kuò)大。

我們今天所談?wù)摰臄?shù)據(jù)是信息化和人工智能時(shí)代的海量數(shù)據(jù)資源。進(jìn)行數(shù)據(jù)治理的第一步是重新定義數(shù)據(jù)，對(duì)于大數(shù)據(jù)的概念一般是從容量（Volume）、速度（Velocity）、種類（Variety）、準(zhǔn)確性（Veracity）、價(jià)值（Value）等5V角度進(jìn)行界定。全球性、全方位、易于獲得的數(shù)據(jù)資源，是大數(shù)據(jù)成為人工智能系統(tǒng)輸入信息的前提。

數(shù)據(jù)作為一種經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)要素，是人工智能等新興技術(shù)發(fā)展的動(dòng)力，沒有海量的數(shù)據(jù)積累和應(yīng)用場(chǎng)景，人工智能很難沖破瓶頸快速發(fā)展。數(shù)據(jù)為人類社會(huì)帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)也帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)，圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的問題也日益突出，并催生了一個(gè)全新的命題——數(shù)據(jù)治理。

數(shù)據(jù)治理的概念具有兩種含義，分別是對(duì)數(shù)據(jù)的治理和利用數(shù)據(jù)進(jìn)行的治理。一種是以數(shù)據(jù)為治理對(duì)象的治理活動(dòng)，如GDPR，數(shù)據(jù)隱私保護(hù)條例等；另一種是利用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理的活動(dòng)，例如電子政務(wù)服務(wù)、一站式政府服務(wù)。數(shù)據(jù)治理的兩個(gè)含義相互聯(lián)系，但并不沖突，本研究中的數(shù)據(jù)治理更側(cè)重于對(duì)數(shù)據(jù)本身的治理。

數(shù)據(jù)治理是價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)二者之間的權(quán)衡，治理的目的在于充分發(fā)掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，同時(shí)盡量減少相關(guān)的成本和風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)治理在宏觀層面包括國(guó)際、國(guó)家和部門的法律、政策和條例，在中觀組織層面包括數(shù)據(jù)管理規(guī)章、數(shù)據(jù)價(jià)值測(cè)量、數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡等，在微觀層次關(guān)注日常數(shù)據(jù)、依靠數(shù)據(jù)處理的信息和專業(yè)人士等。

三、數(shù)據(jù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響
經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)的文獻(xiàn)深入探討了數(shù)字轉(zhuǎn)型和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要意義，從宏觀、中觀和微觀３個(gè)層次分析了數(shù)據(jù)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義。從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長(zhǎng)理論長(zhǎng)期關(guān)注商品、服務(wù)、思想和人口跨界流動(dòng)的影響和結(jié)果，而當(dāng)前數(shù)據(jù)流動(dòng)是最顯著的跨界流動(dòng)形式。隨著數(shù)據(jù)生產(chǎn)設(shè)備的激增，以及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理能力的拓展，21世紀(jì)的大數(shù)據(jù)被譽(yù)為“神奇的金礦”，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和促進(jìn)循環(huán)發(fā)展的“核心資源”。

在數(shù)據(jù)時(shí)代，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)注的命題已經(jīng)從集裝箱貨運(yùn)逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)的跨界，乃至跨國(guó)流動(dòng)，數(shù)據(jù)成為一種新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)因素。數(shù)據(jù)流動(dòng)中流入和流出數(shù)量多少的不平衡，以及數(shù)據(jù)質(zhì)量高低的不平衡，造成了地區(qū)和國(guó)家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展上新的不平衡。

既然數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)要素很不相同，這種差異會(huì)影響經(jīng)濟(jì)學(xué)基本的分析變量和框架嗎？韋伯（Weber）的回答是否定的，盡管數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素存在很大差異，但是原有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論并不過時(shí)。

首先，數(shù)據(jù)資源如同早期的石油資源一樣，一旦具備了產(chǎn)生、收集和利用的基礎(chǔ)設(shè)施，數(shù)據(jù)的成本就會(huì)變得非常低廉。其次，與傳統(tǒng)資源相比，原始數(shù)據(jù)可以無(wú)限地免費(fèi)復(fù)制，因此數(shù)據(jù)的實(shí)際價(jià)值具有無(wú)限潛力，但是數(shù)據(jù)要體現(xiàn)價(jià)值依然需要知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。最后，數(shù)據(jù)到處都是，但是數(shù)據(jù)利用的挑戰(zhàn)來(lái)自于如何收集數(shù)據(jù)和如何使用數(shù)據(jù)，而這幾乎和傳統(tǒng)自然資源的開發(fā)完全一樣。

在中觀產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)層面，信息資產(chǎn)將會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，“數(shù)據(jù)應(yīng)該被記錄為一種具有價(jià)值及潛在價(jià)值的物品”。數(shù)據(jù)的價(jià)值已經(jīng)被當(dāng)今的商業(yè)活動(dòng)所證實(shí)，頂尖的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型公司如蘋果、谷歌和微軟，將搜集的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為價(jià)值，創(chuàng)造的凈利潤(rùn)是傳統(tǒng)石油天然氣公司的兩倍以上，擁有數(shù)據(jù)的公司成為了現(xiàn)在獲益最多的公司。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型公司的成功在于積聚海量的用戶和用戶數(shù)據(jù)，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)對(duì)用戶產(chǎn)生了粘滯效應(yīng)，帶來(lái)高昂的轉(zhuǎn)換成本。

在微觀的企業(yè)組織層面，數(shù)據(jù)如何創(chuàng)造價(jià)值？某種程度上，數(shù)據(jù)被視作智慧的一種形態(tài)。羅萊伊（Rowley）在此基礎(chǔ)上建立了一種從數(shù)據(jù)到智慧的等級(jí)概念，包括數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)和智慧４個(gè)漸進(jìn)的層次。

數(shù)據(jù)是原始的事實(shí)和符號(hào)，是整個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)；信息是具體語(yǔ)境中的數(shù)據(jù)，具體回答地點(diǎn)、時(shí)間、人物和事件等問題；知識(shí)是信息的集合同時(shí)結(jié)合了主觀的理解和能力；而智慧位于層級(jí)的頂端，通過積累知識(shí)獲得直覺和理解。

在整個(gè)層級(jí)中，高層級(jí)的形態(tài)以低層級(jí)的形態(tài)為基礎(chǔ)，整體構(gòu)成了從數(shù)據(jù)到智慧的解釋模型。海量的數(shù)據(jù)積累是一種顛覆性的創(chuàng)新，需要企業(yè)促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)，并將數(shù)據(jù)整合進(jìn)原有的商業(yè)流程。數(shù)據(jù)帶來(lái)了從信息技術(shù)到商業(yè)模式的范式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了企業(yè)從傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)型向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型企業(yè)轉(zhuǎn)變。