3月20日，清華大學計算社會科學與國家治理實驗室“數據大講堂”第一講直播開講。海南省大數據管理局局長董學耕受邀，為大家分享話題：“海南數據基礎基礎設施建設思考和實踐”。以下為演講內容精選。

2024年政府工作報告指出“健全數據基礎制度，大力推動數據開發開放和流通使用”。但目前數據依然面臨著不愿開放、不敢開放、不會開放的難題，海南以公共數據資源開發利用為切入口，在“數據不出域”的前提下，重點解決數據“供得出、流得動、用得好”的問題，在實踐過程中，逐步形成了具有海南自貿港特色的數據基礎設施的理論架構、實踐基礎和未來方向。

一、數據資源價值化

（一）數據以人為本—論關聯對象的決定權

《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（簡稱“數據二十條”）發布后，關于數據權屬，淡化了數據所有權概念，而從數據開發利用角度，“建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制”，即業界所謂的“三權分置”。

人們熱衷于數據處理者的“三權分置”，卻遺忘了“數據二十條”中同樣強調的數據來源者。為了和政務數據中的“數源單位”相區分，我們將數據來源者也稱為數據“關聯對象”。關聯對象可以是個人，也可以是法人。眾所周知，數據具有價值屬性、人身屬性、公共屬性和主權屬性，數據安全因此關系到個人權益、組織權益、公共利益和國家安全。關聯對象相應的就是數據的人身屬性。

我們不僅要從數據處理者的角度去進行“三權分置”，更需要從數據來源者即關聯對象的角度來分析數據權益。基于關聯對象對數據進行分類，以保護私權，讓關聯對象對數據處理行為行使其對數據的決定權。這正是《個人信息保護法》賦予個人的對數據的“決定權”。

關聯對象對數據的“決定權”高于數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權。

（二）數據產品化確權的實現路徑

基于以上“關聯對象的決定權”的思想，海南省設計了數據產品化確權的路徑。

一是對數據進行了多維度的分類分級，特別是按照關聯對象將數據分為了涉私數據（包括個人數據和法人數據）和涉公數據（非涉私數據）。

二是通過數據產品化實現了在關聯對象的授權下數據產品開發者獲得了數據產品的完整權益，即所有權，從而也擁有了數據產品經營權。

三是通過發揮政府作用來建立一個有公信力的安全可信平臺，開放式、市場化引進各類數據處理者，實現數據產品一體化的開發生產、流通交易和安全使用。

四是進一步發揮關聯對象“決定權”作用，借助“整體政府”理念，在政府主導的安全可信平臺上真正落實“共享開放為原則，不共享開放為例外”。

五是通過數據產品化機制實現數據產品的“瞬間集成”，保障數據產品的“穩定性”，進而保障數據產品可確權、可經營、可交易、可資產化、可入表。

（三）數據價值化的實現路徑

數據要素價值化的前提是，不觸碰數據的主權屬性，不超越數據關聯對象對數據的決定權，不侵犯數據的公共利益，同時要具備“可控制”“可收益”“可計量”的特征。數據價值化的路徑有三步。

第一步是數據產品化確權。數據按照使用場景集成開發為數據產品，數據產品中含有數據授權通道，在數據產品使用環節，數據關聯對象為獲得使用便利，在線實時授權數據使用并讓渡權利，在關聯對象授權下，相關來源數據實時瞬間向數據產品集成從而形成服務，向使用場景透出，實現使用價值。

第二步是數據產品資產化。數據產品的“瞬間集成”意味著針對具體應用場景，其開發生產、服務提供、安全使用、流通交易在同一安全可信域中（“數據產品超市”即支撐數據產品的數據基礎設施）。集成開發形成的數據產品除了具有“穩定性”特征外，同時還具備了物的價值的全部特征，“可控制”、“可計量”、“可收益”，即符合作為資產的全部特征。

第三步是反向賦予來源數據價值。數據產品涉及若干來源數據，這些來源數據被用于數據產品，就是數據資源。但并非數據都是數據資源，只有結合應用場景、被嵌入到數據產品中的數據才是數據資源。數據產品的價值可以分解出部分價值作為數據供給方的來源數據的價值，并在數據產品合約中約定。獲得價值的數據作為數據持有者的數據資源，數據資源的價值成為數據持有者的權利，是一種用益權，即數據資源持有權。

綜上所述，數據價值化的路徑可以總結為：數據產品開發者基于安全可信數據基礎設施上的數據共享開放，利用來源數據，自然獲得數據加工使用權，加工出數據產品；通過確權，數據產品開發者獲得數據產品所有權（及其附帶的數據產品經營權），數據產品成為數據資產；數據產品再反向賦予來源數據價值，來源數據成為數據資源，并使數源單位獲得數據資源持有權。

二、海南省公共數據資源開發利用的實踐

（一）供得出——建立“三目錄三清單”和全流程數據治理閉環管理機制

海南省自2020年開展公共數據開發利用試點以來，通過“三目錄”“三清單”的業務架構（即職責目錄、系統目錄、數據目錄；數據需求清單、數據責任清單、數據負面清單)，以及公共數據全量質量探查，夯實公共數據的編目、歸集與治理，為公共數據要素流通奠定了基礎。

同時為保證元數據基礎設施數據供給質量，建立了數據使用方和數據供給方之間的閉環管理流程，形成了“數據使用方反饋問題-統一受理形成問題工單-推動數源部門整改-限時辦理反饋-辦結”的全流程閉環。并通過建立7個一級指標、19個二級指標、31個三級指標的考核體系，對數據目錄、數據歸集、數據治理、數據服務、季度任務等情況進行打分，按季度對數源單位進行評估考核。

截至目前，海南省已建設全省統一的基礎數據庫，數據中臺歸集數據表96593個，完成全省100家單位累計928.36億條數據；通過接口或庫表形式共歸集14個社會單位數據，主要涉及人流、物流、車輛信息、免稅信息以及企業和家庭的水電氣信息。

為了破解“沒有最終提供服務，關聯對象不會提前授權；沒有關聯對象授權，信息處理者無法開發數據產品”的難題，我省提出基于電子政務外網建立安全可信域，以此擴大安全域的破題思路，采取將數據產品開發商請進來的方式，在公共數據的安全域內——依托電子政務外網、政務云、政務中臺等基礎能力——對高價值密度數據進行產品化，再以數據產品形式對外提供服務。

（二）流得動——創新打造海南省數據產品超市

2021年12月，為創新公共數據資源開發利用與運營模式，推動產業數據融合利用，海南省大數據管理局通過招標模式選定中國電信合作建設運營“海南省數據產品超市”。以“政府+企業”雙輪驅動，確保公共數據安全、合規、高效開發利用，以公共數據為牽引、促進海量社會數據開放流動，充分釋放數據價值，賦能經濟社會高質量發展。

數據產品超市基于海南省已建成的“七個一”大數據能力支撐底座，實行“前店后廠”的生產與服務模式，利用“數據產品化”實現公共數據、社會數據的共享流動、融合利用，打造數據要素市場培育新模式。

數據產品依托數據產品超市的安全可信環境，復用政務信息化能力底座（包括數據資源和安全能力），構建起“大中臺、微服務”架構，實現數據產品的快速生產開發、實時組裝和安全使用。數據依托“大中臺”對外提供“微服務”，可以保障實時連接通道各端，從而使得數據產品實時在線，隨時可以在授權下瞬間組裝成型，提供服務。

在具體場景中，關聯對象對涉私數據在線實時授權(關聯對象行使數據決定權并作為服務對象獲得使用便利)，數據產品開發者獲得關聯對象的權益讓渡——成千上萬的服務對象每次使用時各自授權讓渡其數據關聯對象的權益——從而實現對數據產品的完整權益擁有，同時實現數據產品的服務。

為解決數據共享、開放中共享、開放條件模糊、審核流程繁瑣、審核效率不高等問題，海南省通過對數據共享、開放的條件進行結構化分解，采用一攬子審核、自動化審核的流程和方式，無需通過“一數一審”的形式審核，即可實現全流程無人工干預自動審核效果的數據共享、開放審核模式，即“秒審”。

“秒審”機制已應用在全省62個省政府部門，覆蓋218個系統，已申請共享審核通過171條秒審數據目錄，審核時間從原來2個工作日縮短至秒級，大大減少審批時間，提高共享效率，進一步提高共享的獲得感。

（三）用得好——出臺數據產品所有權確權細則推動數據資產化資本化

2023年12月海南省發布《海南省數據產品超市數據產品確權實施細則》，作為全國首部數據產品所有權確權登記實施細則，該細則有三個特點。一是在全國首創性提出對“數據產品所有權”進行確權和登記。

《細則》引導數據產品在權屬確認、流轉備案等方面先行先試，探索數據資產化、資本化管理，激活數據要素潛能。

二是創新性提出技術性審查+合規性審查相結合的兩級審查模式。《細則》要求按照“授權監管、便企高效、兩級審查”的原則，引入第三方確權登記服務機構，秉持客觀公正原則對申請對象的履約能力、數據來源的合法性等多方面進行實質性評估。

三是創新提出數據產品登記確權應當遵循“依法合規、自愿有償、安全高效、促進流通、公開透明、誠實信用”的原則。《細則》提出，企業可依據自身需求向海南省數據產品超市申請對自身的數據產品進行確權登記。

2024年1月海南省發布《數據資產評估場景化案例手冊（第一期）》，作為基于真實數據要素典型應用場景進行數據資產評估操作的指導性手冊，選取了電力、旅游、海關、國際貿易、氣象、制造6個數據要素典型應用場景，從行業現狀概況、案例詳情、評估目的、行業應用場景、評估價值類型、評估方法等幾個方面提供了數據資產場景化評估的具體操作指引。

為解決不同應用場景下的數據資產無法適用統一評估標準、不同類型數據資產評估方法的路徑選擇等行業內常見問題提供了有效的解決思路和全面的解決方案，為數據資產入表、數據產品交易定價等提供價值參考依據。未來將持續分期、分行業推出系列合集，并適時聯合相關單位編制細分行業的數據資產價值評估標準。進一步探索在重點業務場景構建數據資產價值評估標準庫、規則庫、指標庫、模型庫和案例庫，提高數據資產評估總體業務水平。

三、構建數據基礎設施體系

（一）何為數據基礎設施

數據空間具有來自物理世界的各類結構，包括范圍結構、業務結構等，這些結構構成數據基礎設施。帶有這些結構的數據空間就是數據資源體系。

也可以說，數據基礎設施是數據資源體系的核心。根據范圍結構，特別是業務結構，對數據空間進行梳理，也就是對數據資源體系進行梳理，形成的基本范圍架構和業務架構等，就是數據資源體系下的數據基礎設施。這里強調的是“基本”和“架構”，其具體含義只能來自物理關系和業務邏輯關系。基于物理關系和業務邏輯來構建數據基礎設施。

對于政務數據空間，“政務”的定義相對明確。首先基于政務數據空間來構建政務數據基礎設施。政務的業務基礎是“三定方案”。依據三定方案梳理“職責目錄”，代表了業務邏輯，需要信息系統和對應的數據空間來支撐，由此形成“系統目錄”和“數據目錄”。

以上“三目錄”體系作為政務數據空間的元數據，就是數據基礎設施的底層架構。數據的價值在于流通利用。基于“三目錄”的元數據（數據字典），用戶可以提出數據需求，落實到供給方的責任，由此形成數據“需求清單”、“責任清單”，不能提供的數據納入“負面清單”。由此形成數據“三清單”體系。

數據具有主權屬性、人身屬性、公共屬性和價值屬性，其位階順序是：主權屬性＞人身屬性＞公共屬性＞價值屬性。在主權不可碰之外，應當落實“數據以人為本”，即落實數據關聯對象（自然人、法人等）對數據的決定權，作為數據公共利用和價值釋放的前提。此即數據基礎設施的頂層架構。數據要素化在于使用，在于發掘其價值屬性。為此演繹出數據公共化基礎設施和數據價值化基礎設施。

（二）元數據、公共化、價值化數據基礎設施

元數據基礎設施，核心是解決單位內或中心化的區域內的數據共享、開放及其價值釋放的問題，包括數據共享開放基礎設施（目錄體系、數據中臺）、數據目錄、數據分類分級、提質增效的指標體系等關鍵內容。

數據公共化基礎設施，核心是解決數據如何從私有域走向公共域，破解“數據不出域”的矛盾，包括數據通過產品化出域、擴大安全域、可信數據空間、實時性與確定性網絡（數據產品實時“瞬間集成”的特性、數據產品架構對實時性的要求、跨中心的數據開發利用要求確定性網絡）等關鍵內容。

數據價值化基礎設施，核心是解決數據價值的確認和變現的問題，包括數據產品化確權、數據產品估值與數據資產化、數據價值化從數據資產到數據資源、數據資源成為數據要素等內容。

數據要素與其他傳統生產要素不同，不能簡單用土地、資金要素比附。但是要實現數據的價值屬性，即數據價值化，則意味著數據要素需要以某種形式嵌入到現行價值體系中。現行價值體系或經濟運行體現在微觀的財務體系和宏觀財政體系中。數據需要納入財務體系，即需要“入表”，“入表”的前提條件就是數據確權和數據資產化。

（三）基于政務空間構建政務數據基礎設施

數據基礎設施以公共數據資源體系為基礎和研究樣本。“三目錄”“三清單”的底層架構和“數據以人為本”的頂層架構，構成了海南探索國家數據基礎設施建設的基點。

其他領域的數據空間可以參照政務數據空間基礎設施架構，形成具有互操作性、大范圍的數據基礎設施體系。

全國范圍、全業務的數據空間基礎設施，就是國家數據基礎設施（NDI）。

四、下一步如何拓展的思考

海南省以數據產品超市為核心的數據基礎設施已初具規模，并已經在部分垂直行業、部分省市推廣，具備跨區域、跨行業試點基礎，下一步擬構建以“確定性網絡+聯盟鏈+零信任機制”為核心的可信數據空間，推動數據產品超市模式實現跨省、跨域、跨境互通。

一是基于海南省公共數據資源體系優勢，以應用場景和重點行業為牽引，進一步加強公共數據治理，高質量推動公共數據開發開放和流通使用，釋放公共數據價值，普惠社會公眾和市場主體。

二是聚焦應用場景推動數據要素產業發展。

一方面聚焦海南特色產業，如航空航天、南繁深海、醫療特區等行業，謀劃打造一批示范性強、顯示度高、帶動性廣泛的典型應用場景；

另一方面探索建設海南特色數字政府建設模式，鼓勵政府帶頭采購數據產品和服務，鼓勵政務部門發布“需求場景”，鼓勵園區、企業開發產品和服務響應“需求場景”，從根本上將數字政府建設模式由“搞項目”模式變革為“謀場景”和購買服務模式。

三是加快實現聚焦場景的跨境數據雙向流通，依托境內企業海外經營所需的數據雙向流通需求，以及來數加工等數字貿易重點工作，海南將率先以特定國家特定場景跨境數據雙向流通為突破口，爭取與部分國家形成數據流通合作，實現重點場景業務通、規則通，為探索開展數據要素國際業務提供海南經驗。

來源：海南省大數據管理局