公共數據授權運營實踐發展歷經政務部門自身利用、社會化利用與商業化利用三個漸進式階段，市場與公共數據開發利用融合程度日趨深入，政企關系更加復雜緊密，基于“政策—技術—機制”的多維度分析框架成為破解公共數據授權運營難題的理論思路。公共數據授權運營走向市場化，是以政企協同為核心動力的。本文基于四個典型案例探究政務部門與運營企業的角色功能差異，以及差異化的政企協同關系與發展模式對公共數據經濟價值實現的影響，進而提出通過健全專項政策體系、提升技術保障能力、遵循市場化調節機制、構建良好服務生態等，改善政企協同關系，優化公共數據授權運營發展進路。

一、問題的提出

當前，數據作為基礎性、戰略性資源與新型生產要素，對經濟社會發展與國家治理產生了重塑性的變革作用。習近平總書記強調：“數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局?！蔽覈鴶祿刂卫砼c發展體系構建正處于基礎制度建設的關鍵階段，而公共數據是數據資源的重要組成部分，推進公共數據開發利用、充分釋放公共數據價值至關重要。隨著政府數據開放、數據要素市場化配置的深入推進，數據安全與個人信息保護問題和數據權屬梗阻問題對公共數據價值實現以及數據要素作用發揮的影響日益凸顯。為兼顧安全與發展，基于權利分置機制，依托“原始數據不出域”“數據可用不可見”技術解決方案的公共數據授權運營實踐，打破了公共數據價值釋放不足的困境，逐漸成為促進公共數據開發利用、參與市場化配置的有效途徑。

現有研究多將公共數據授權運營作為一種“新興事物”，基于對近年來地方實踐的現實應用效果的觀察，或對現行政策規范的法教義學分析而展開，不乏對當前各地不同實踐模式的橫向比較研究。早在2004年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》，提出“對具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務信息資源，應鼓勵社會力量進行增值開發利用”。因此，以2020年前后作為我國公共數據授權運營的實踐起點，或將數據開放的缺陷彌補作為公共授權運營生成發展的直接動因與正當性基礎，顯然缺乏對我國信息化建設與發展過程中公共數據開發利用歷史沿革與研究進程的追溯。

另外，對公共數據授權運營問題的探究，不僅要關注授權環節，同樣也需要關注運營環節，現有研究對授權的模式、機制有著充分的討論，對于運營的討論則相對較少。運營管理（Operations Management）的概念來源于企業管理，所謂運營指的是提供服務或創造商品的過程，運營管理是對創造商品或提供服務的系統或過程的管理。數字化條件下公共領域與市場領域的界限不再是“涇渭分明”的關系，政企關系是公共數據授權運營的基礎，運營企業的參與以及政務部門與運營企業間的互動，對公共數據開發利用成效起著關鍵作用。

因此，本文基于公共數據授權運營實踐歷程的回溯與不同發展階段之間的比較，公共數據在數據要素市場化配置中的引領作用，充分考慮數據要素市場化配置與政企協同關系，構建圍繞“政策—技術—機制”的整體性理論分析框架，探究現階段公共數據授權運營的發展邏輯與面向市場化的優化路徑。

二、公共數據授權運營發展歷程回顧及其特征呈現

數字化技術對生產生活方式以及治理模式的影響是全面而深入的，數據也從治理對象發展為治理工具，進而上升為治理要素、生產要素，如何利用好公共數據成為實現治理現代化不可回避的問題。數字化發展過程中企業是重要的參與主體，公共數據治理與政企合作關系的發展，促進了政務部門授權企業等組織開展公共數據多元化利用及長期運營活動，這種授權運營模式在公共數據開發利用中得到了豐富的實踐與循序漸進的發展，其中的實施目的、政企關系、模式設計等均發生了諸多變化。

（一）階段一：支撐治理與服務的自身利用

我國電子政務發展與信息化建設持續推進，從1993年啟動的“三金工程”到2002年規劃的“兩網一站四庫十二金”，各類政務網站、信息系統、數據資源庫經過多年建設，積累了海量公共數據。政務部門基于自身業務與決策需要，梳理、整合業務數據并加以開發利用，在電子化的基礎上實現了內部流程優化、公共服務便捷化。政務部門受限于技術方面的資源與能力，無法獨自開展公共數據開發利用活動，往往通過成立專業化的數據資源管理機構，或依托實施信息化系統、平臺建設的大型國有企業，來提供支撐內部利用的公共數據運營服務，促進政務部門辦公辦事效率提升。

例如，教育部專門成立數據資源服務處，開展高等教育學歷電子注冊的網上查詢和認證服務等工作，2002年建立中國高等教育學生信息網（簡稱“學信網”），由全國高等學校學生信息咨詢與就業指導中心（現變更為學生服務與素質發展中心）投資控股的學信咨詢服務有限公司負責運營，開展學籍學歷數據采集、使用、發布審核工作，提供學籍學歷的查詢服務，“學信網”成為我國高等教育學歷證書查詢指定的唯一渠道。學信網基于電子政務平臺與信息服務系統的長期運營，逐漸豐富了學生數據運營與應用場景，承載了高校招生、學籍學歷、畢業生就業、國家助學貸款、征兵等多項信息服務。

（二）階段二：基于創新普惠的社會化利用

隨著信息公開、政府網站建設、在線政務服務的推進，政務部門與平臺、網站運營企業之間在長期的合作下，建立起較為穩定的信任機制，“管運分離”的數字化建設發展模式亦逐漸成熟。在公共數據治理成效較好的行業領域和地方，面對企業和社會的普遍需求，政務部門在滿足基本的自身利用需要外，開始探索公共數據的社會化利用，以數據開放的方式對外提供數據集或較為基礎的數據服務，以政企合作的方式開展公共數據創新應用，尤其是在社會保障、健康醫療、交通運輸、金融服務、企業征信等領域，公共數據社會化利用得到廣泛實踐。

另外，政務信息系統的整合與數據的共享，進一步為公共數據社會化利用提供了良好的資源基礎，為公共數據與社會數據融合應用提供了契機。2016年，國務院印發《政務信息資源共享管理暫行辦法》。2017年，國務院辦公廳制定《政務信息系統整合共享實施方案》，對信息資源匯聚、整合、共享提出具體要求。在相關部門聯合深入推進下，國務院各部門清理了大量“僵尸系統”，整合了大量“小而散”的信息系統，有效解決了“信息孤島”問題。由于公共數據資源體量快速增大、數字化改革不斷深入，公共數據資源管理、開發利用與系統、平臺建設之間的依賴關系逐漸解綁，政務部門選擇通過服務購買、信息化項目建設、公私合作（Public-Private-Partnership, PPP）等多種方式，提高公共數據社會化開發利用水平。

例如，2014年，交通運輸部基于信息化技術研究項目，由交通運輸部公路科學研究院聯合百度公司等企業，建成綜合交通出行服務數據開放、管理與應用的“云出行”平臺，不僅通過交通數據開放促進開發利用，而且與騰訊、滴滴、高德地圖、數據寶等多方運營企業合作，支撐交通數據創新開發應用，并促成企業與地方政府合作，為社會公眾免費提供高品質、差異化、多層次的綜合交通出行信息服務，形成“數據資源置換技術資源”的運營合作模式。

（三）階段三：圍繞經濟發展的商業化利用

公共數據授權運營是在商業化利用階段快速發展起來的，公共數據經過開發利用不僅能夠帶來經濟收益，還能夠有效支撐商業模式創新，在帶動產業數字化轉型、數字產業化方面發揮著重要作用，是促進數字經濟發展的關鍵引領。2020年，相關部門面向地方經濟發展需求，聯合開展公共數據資源開發利用試點，廣東、上海等8個試點地區經過一年多的積極探索，制定地方性規章8部，形成標準規范140多項，在工作機制、管理制度、技術支撐、數據安全保障等方面均有顯著進展，形成北京的數據專區、上海與成都的“數據集團+運營服務平臺”、貴州的“一局一中心一公司”、海南的“數據產品超市”等地方公共數據授權運營模式。

商業化利用對公共數據的質量和全量數據價值具有較高要求，需要根據應用場景匯聚、整合分散在不同業務系統、行業領域、地域的公共數據，再進行統一開發利用，對運營企業的專業化能力、安全保障能力提出了更高要求，同時還需要解決基于公共數據開發利用產生的收益如何分配的問題。實踐中通常是通過政務部門統一授權一家國有企業或分散授權數家國有企業，開展本行業、本地區公共數據的商業化利用運營活動。國有企業作為運營機構不僅具備信譽優勢、資源優勢，甚至是稀缺資源壟斷性的優勢，還肩負著實現國有資產保值增值的職責，國有企業基于公共數據產品和服務運營，能夠靈活開展有償性、營利性的商業化活動，并基于現有國有資產收益分配制度解決公共數據增值收益分配的難題。

例如，2018年，國家衛健委、山東省政府、濟南市政府與浪潮集團簽署合作協議，在濟南成立國家健康醫療大數據北方中心，將山東全省健康數據授權給浪潮集團運營，具體由濟南市政府與浪潮集團合資成立的山東天元大數據科技有限公司作為運營企業，將政府、醫療機構等不同主體掌握的全省健康、醫療、衛生數據整合匯聚，從而進行全面的分析與開發應用，提升面向大眾群體的精準醫療服務水平，并探索健康醫療產業融合與商業模式創新，促進健康醫療大數據產業發展。

（四）公共數據授權運營不同發展階段的比較

從發展歷程看，公共數據基于授權運營方式的開發利用，可能是兼具自身利用、社會化利用與商業化利用等不同目的的，各階段之間的發展過渡并非鮮明的，但不同的發展階段所體現的特征是有所區別的。本文以公共數據授權運營的主要特征、主流實踐做法為依據，對發展階段進行劃分與比較，但并不排除一些例外情況。當前政策文件與學術研究中所提及的公共數據授權運營通常圍繞經濟發展的商業化利用階段形態，這也是公共數據授權運營現在與未來發展所處的長期階段。

表1縣域經濟高質量發展評價指標體系

Tab.1 Evaluation Index System of High-Quality Economic Development of County-level

注：“指標屬性”一列中“+（-）”表示該測度指標為正（負）向指標。

第一，在支撐治理與服務的自身利用階段，公共數據授權運營注重公共數據的工具屬性，以提升治理效能和服務水平為主要目標，實踐模式多為政務部門全權負責或主導建設，需要投入極大的公共財政和行政成本，對參與企業的授權也極為有限，企業的運營工作內容多集中在數據管理以及系統、平臺運行和維護等方面。

第二，在基于創新普惠的社會化利用階段，公共數據授權運營注重公共數據的資源屬性，以提升創新能力和普惠發展為主要目標，政務部門與企業之間的合作方式是多種多樣的，合作企業的類型、性質、定位也存在一定區別，但在不同的政企合作關系下體現著基本相同的授權運營邏輯，即政務部門提供數據資源基礎，引入企業技術與資本支持，面向社會需求，不斷創新公共數據產品與服務研發，從而提供普惠、免費、多元化的公共服務，在此過程中，絕大多數運營企業并不直接提供收費的增值服務。

第三，在圍繞經濟發展的商業化利用階段，授權運營作為公共數據開發利用的主要渠道與公共數據市場化配置的有效路徑，更加注重公共數據的要素屬性，以提升市場化流通和促進經濟發展為主要目標，因授權主體、授權方式、授權范圍、授權對象的不同，產生了多種實踐模式?？傮w上，相對于市場側，政務部門與運營企業之間公共數據流通仍體現為非市場化流通，政務部門與運營企業構成一致性行動共同體，面向眾多經營主體，基于市場化機制提供數據產品和服務，并與交易機構、中介機構、科研機構、產業聯盟、行業協會、專業服務機構等多方主體共同形成公共數據授權運營生態。

三、公共數據授權運營的理論分析框架

公共數據授權運營從政務部門自身利用，到社會化利用，再到商業化利用，雖然各階段發展特征存在著諸多差異，但其漸進式的演化邏輯始終未脫離多元因素的互動作用與政企關系的推動?，F階段公共數據授權運營正在向以市場為主導的配置方式轉型，在政策驅動、技術支撐與機制調適的交互作用下，有助于實現以市場為根本調節的公共數據產品和服務供給，行之有效地促進數字經濟發展?；趯嵺`發展歷程回溯與已有研究，本文基于“政策—技術—機制”三重維度構建起公共數據授權運營理論框架（如圖1所示）。

圖1：公共數據授權運營理論分析框架

從國內外數據要素發展趨勢來看，數據治理強調的是對數據全鏈條的技術處理、制度建設和市場培育，目的是確保數據安全高效利用。公共數據授權運營是一個較為復雜的數據治理問題，既是以數據開放利用方式演變為基礎，形成的公共數據開發利用創新模式，也是在數字化改革與轉型背景下，向社會與市場賦能的新手段、新工具。如圖1所示，基于“政策—技術—機制”的整體性分析框架，圍繞經濟發展的商業化開發利用目的，推動公共數據授權運營走向市場化，充分考慮了公共數據在數據要素市場化配置中的引領作用，以及市場作用下的要素化途徑和資源配置模式。

（一）政策引導：發展與規范并重

無論是應對數字化變革，還是推行實施數字化改革，公共政策始終是政務部門的主要手段，在公共數據授權運營領域也毫無二致。從信息化建設到電子政務建設，再到數字政府建設，形成了依循數據范式的頂層設計，公共數據治理議題進入中央與地方政策議程，政策的創新、執行與擴散極大促進了公共數據的開發利用。2020年，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確將數據作為一種新型生產要素，意味著數據要素市場化配置的重要意義，公共部門應予以靈活準確的快速反應。長期來看，推進技術、理念、制度、組織、法律、倫理等多個維度的協同治理是十分必要的。但就當前發展階段來看，相較于剛性的法律制度構建、固化的組織機構變革、抽象的發展理念轉變，對于正在發展演變、初具范式的公共數據授權運營而言，政策手段則成為最佳驅動門徑。

2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用，從頂層政策布局與關注的視角，明確了促進公共數據授權運營發展的基本導向。同年，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，提出要探索“原始數據不出域、數據可用不可見”的交易范式，探索開展政府數據授權運營，從技術路徑與要求的視角，提出了個人隱私與公共安全保障的原則；2022年，國務院辦公廳印發《全國一體化政務大數據體系建設指南》，鼓勵依法依規開展政務數據授權運營，強調的是以規范為前提的發展。

2022年，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，提出了基于數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權的數據產權結構性分置制度框架，并要求推進實施公共數據確權授權機制，雖未明確具體的產權分置運行機制和確權授權機制內容，這種基于行政邏輯與經濟邏輯，而非法律的權利邏輯，對數據財產權內容展開形象化描述的政策設計，為行政性的公共數據授權運營提供了更多利益分配依據和行動淵源。

總體上，公共數據授權運營的發展與規范始終是并行、并重的，政策上或抑或揚的態度始終秉要執本，從試點鼓勵到機制推進，不僅說明公共數據授權運營得到了廣泛實踐，同時也說明政策作為最主要的制度供給，在公共數據授權運營快速發展時期，有效推動著公共數據參與市場化配置。

（二）技術賦能：安全與創新支撐

數據的利用與數字技術的應用輔車相依，基于技術視角探究如何及時洞察并消解長期桎梏數據要素活力的沉疴至關重要。公共領域的數據治理與開發利用問題由來已久，尤其是公共數據開發利用模式的不斷創新，隨著實踐發展與理論研究的深入，學者們進一步觀察到了公共數據開發利用活動的技術復雜性。公共數據流動遵循“流動空間”理論，其所在的數字空間可分為數字機器、應用系統、數據網絡和信息空間等多個維度。在理論層面，公共數據授權運營的概念界定、性質特點、功能定位與內在邏輯也均無法脫離技術因素的考量。

近年，隨著數據上升為新型生產要素，概略的技術導向變得更加繁復，技術范式將遵循“采納—融合—賦能”的梯度漸進。數字技術嵌入政府科層制，并作用于治理與服務方式變革，是數字化改革的重要特征和數字化轉型的主要結果。對于政務部門與企業合作的公共數據授權運營領域，嵌入性的技術支撐能夠有效解決公共數據可信流通和產品與服務合規可控交易的安全問題。同時，基于大數據、人工智能、區塊鏈等數字技術創新應用，能夠推進領域或區域內更為廣泛和豐富的實踐探索、場景創新。例如，聯邦學習技術的授權運營模式有望解決公共數據利用與安全兼顧的問題。在法律層面，公共數據確權授權法律機制的實現同樣也需要安全防護技術保障，公共數據使用權的移轉有賴于各種交互技術手段，以及基于區塊鏈技術的數據資產登記表征等。

公共管理學、法學、經濟學等多學科領域，對公共數據通過授權運營實現市場化配置問題的諸多討論，均體現了公共數據授權運營作為復雜社會技術系統的特征，并充分強調了數字化環境、數字技術的重要作用。在公共數據授權運營的制度構建、推進策略、規范路徑中，技術因素是安全保障與創新應用的基礎支撐，也是政務部門與運營企業之間合作關系建立與維系的關鍵樞紐。另外，在公共數據授權運營收益分配問題尚未得到解決的情況下，運營企業對政務部門的技術反哺與資源置換機制，為政務部門開展公共數據授權運營帶來更多動力和機會。

（三）機制重塑：主體及其關系調適

在政策驅動與技術支撐下，公共數據授權運營的實施還需要體系化的機制來確保其持續有效運行。當前階段，公共數據授權運營相關法律制度尚不健全，政策制度框架初步搭建，特定范圍內試驗性實踐已暴露出授權不規范、權責不匹配、市場公平性不足等問題。探索建立分置的數據產權機制、規范的授權機制、市場化的運營機制、科學合理的定價機制、共創共享的收益分配機制以及有效的責任與監管機制，是解決公共數據確權授權、流通交易、安全保障等制度性難題的關鍵路徑。公共數據授權運營機制的建立正是公共數據持有主體、授權主體、運營主體、需求主體等多元主體間整體協同的基礎，也是主體間利益分配、權責劃分的調適過程。

公共數據授權運營實現機制，也是公共數據多元價值釋放，尤其是經濟價值創新與創造的主要途徑，政務部門和運營企業是其中最主要的參與主體，并承擔著重要的角色功能。目前公共數據授權運營并非所有政務部門的“必答題”，即便基于“數據可用不可見”的安全技術保障模式已相對成熟，大部分公共數據仍不適合或不能夠通過授權運營的方式進行開發利用。與數據開放相比，公共數據授權運營的開展及推進更具挑戰性。責任政府意味著政府能積極地回應、滿足和實現公眾的正當要求。公共數據開發利用對社會公眾和經營主體而言是一種改善服務、提升幸福感和獲得感的受益行為，而非減損利益、阻礙權利實現的負擔行為。政務部門基于政治責任、行政責任，主動開展公共數據授權運營，在運營企業的技術支撐與運維服務保障下，滿足自身履職及社會公眾、企業需求，服務數據要素市場建設，推動數字經濟發展。

公共數據授權運營最終面向的是市場，公共數據的商業化利用與其承載的公共價值存在一定的矛盾，運營企業對公共數據的集中開發利用有壟斷的風險或阻礙公共數據價值的充分釋放。公共數據授權運營過程中，技術的全流程嵌入以及公共數據與企業數據、社會數據等其他數據匯聚融合，使得政務部門與運營企業之間的協同關系愈發緊密。然而，政務部門授權運營企業實施公共數據（初級）產品與服務的開發，前者追求公共利益，后者追求經濟利益。無論是國有性質還是民營性質的運營企業，角色功能重點應在于產品與服務的生產和經營，與政務部門和需求企業之間關系的調適適用不同的機制原則。通過公共數據授權運營機制設計能夠協調有為政府與有效市場之間的關系，在公共數據授權等非市場化流通環節，重視公共利益視角下政務部門與運營企業之間主體關系的調適，在公共數據產品與服務運營等市場化流通環節，重視效率視角下運營企業與需求企業之間主體關系的調適。

四、公共數據授權運營“政策—技術—機制”理論框架的多案例審視

授權運營是公共數據價值實現的有效路徑已成為普遍共識，推動開展公共數據授權運營是政務部門喚醒公共數據沉睡的經濟價值的第一步，也是從無到有的關鍵一步。公共數據授權運營的發展是政企協同關系下的作用結果。那么，不同行業與地方在實踐過程中，政務部門與運營企業角色功能有何差異？這種差異化的政企協同關系與發展模式又對公共數據價值實現產生怎樣的影響？本文基于“政策—技術—機制”的整體性分析框架，通過對四個典型的公共數據授權運營案例比較與討論，以期對上述問題作出有效回應。

（一）案例鋪陳與場景敘事

基于前期調研與訪談，本文選取來自不同行業、不同地域，具有典型性、代表性的公共數據授權運營案例，展開深入的微觀分析與比較研究。

表2：基于“政策—技術—機制”框架的實踐案例比較

案例1：2018年，人力資源和社會保障部基于傳統的PPP建設模式中的BOT模式，通過集中采購和公開招標形式，與平安保險、北京惟望科技發展公司（由人力資源和社會保障部信息中心出資設立）、財付通和支付寶、中金浦成投資有限公司共同出資，成立項目公司金保信社保卡科技有限公司，并約定了乙方項目投資回報率超過一定比例后的收益分配機制。金保信公司基于全國社會保障卡線上身份認證與支付結算服務平臺建設項目，推進社保數據有效合規使用與開發利用，從而發展線上服務新業態，拓展社會服務渠道，向社會公眾提供待遇資格認證、移動支付、網上繳費、社保權益查詢、就業服務等基本服務，向機構用戶提供第三方身份認證、商保核保理賠核驗、信用信息服務、大數據融合服務等擴展服務。

案例2：最高人民法院成立中國司法大數據研究院有限公司，推進“智慧司法”建設與司法數據開發利用。該運營公司由最高法信息中心、中國電子科技集團、新浪公司和華宇公司共同投資?；诤炗喓献鲄f議的方式，約定該公司可從最高法大數據管理和服務平臺，獲取公開文書數據、失信被執行人數據、公開案件審判流程數據等，經過開發利用形成報告、產品與服務等，通過中國司法大數據服務網提供在線數據服務和線下數據服務，包括專題研究報告、裁判文書分析、司法知識服務、涉訴信息服務、類案智能推送、智能訴訟評估、司法自主統計。該運營公司不僅服務于司法機關業務需要，同時也對社會、企業提供增值化產品與咨詢服務，還面向全社會開展司法人工智能挑戰賽活動，推進人工智能技術在智慧司法領域的實際應用。

案例3：貴州省成立省大數據發展管理局，負責全省政務數據資源統籌管理；省信息中心加掛省大數據產業發展中心牌子，并根據省大數據發展管理局安排具體實施數據資源管理調度工作；貴州省成立國有全資企業云上貴州大數據集團公司，負責省級政務云平臺建設管理運維和技術支撐，形成了典型的“一局一中心一公司”組織模式。貴州省大數據發展管理局全權委托云上貴州公司對全省信息化建設實行統籌統建，并授權其對全省政府數據資源統一實施開發利用，形成服務中小企業信用貸款的“稅銀貸”、農村版滴滴打車軟件“通村村”、氣象預測預警產品“東方祥云”等產品與服務。

案例4：北京市出臺《關于推進北京市金融公共數據專區建設的意見》，根據該意見，經北京市政府同意，市經信局代表市政府與北京金控集團簽訂《北京市金融公共數據專區授權運營管理協議》，基于“申請—評審—協議”的方式授權北京金控集團的全資子公司北京金融大數據有限公司具體運營北京金融公共數據專區，對北京市金融數據進行開發利用，并基于市級大數據平臺等信息化基礎設施為專區建設提供共性技術支持，定期對金融專區建設與運營情況進行月度評估與安全檢查。截至2022年，北京金融公共數據專區累計為銀行、保險、擔保等60余家金融機構以及3萬多名用戶提供超過4500多萬次服務。根據《北京市公共數據專區授權運營管理辦法（征求意見稿）》，借鑒金融專區建設運營經驗，北京市持續探索推進基礎類、領域類、區域類三類數據專區建設。

（二）政務部門與運營企業角色功能甄別

上述案例中，公共數據授權運營的政策、技術與機制安排不盡相同，尤其是對政務部門與運營企業角色的定位、功能作用的發揮產生了重要影響。而政企協同是公共數據授權運營得以開展的核心動力所在。本文基于“政策—技術—機制”的整體性理論框架，對四個實踐案例進行比較分析，從中總結不同案例所體現的政務部門與運營企業角色差異。

政務部門在政策規定、技術方案與機制選擇方面的角色，可依據其控制性分為主導型與引導型。在案例1與案例3中，政務部門發揮著主導型角色，在公共數據授權運營中的態度是相對保守的，通過既有制度體系下較為成熟的PPP項目模式與國有全資企業設立模式，能夠減少一定的試錯風險與收益分配難度，但從整體授權運營過程來看，政務部門的控制性較強，也意味著投入較大、靈活性空間較小。在案例2與案例4中，政務部門發揮著引導型角色，在公共數據授權運營中的態度是鼓勵的、擁抱創新的，通過與企業簽訂合作協議的方式，降低了政務部門與企業在合作中由于地位不平等造成的公權力對民商事關系的影響，在運營環節通過引導與監督的方式，促進運營企業積極規范開展開發利用活動，但對運營企業自主能力具有較高的要求，并且授權運營過程存在較大的不確定性。

運營企業在政策執行、技術實施與機制作用方面的角色，可依據自主性分為服務型與合作型。在案例1與案例2中，運營企業發揮著服務型角色，在公共數據授權運營中的參與是較為受限的或者是附條件的，對于公共數據的開發利用不僅要服務于政務部門職能與業務，在部分社會化利用場景中一般不提供收費的產品和服務，僅在少數商業化、市場化場景中向需求主體提供基于公共數據的產品和服務，服務型的企業通常能夠獲得較為穩定的經濟收益。在案例3與案例4中，運營企業發揮著合作型角色，在公共數據授權運營中的參與是較為自主和開放的，在安全、規范的前提下可開發多元化的、定制化的、用于交易流通的市場化產品和服務，可選擇與數據中介機構、數據商合作進行場內或場外的數據交易，合作型企業在運營早期難以獲得較好的經濟收益，但在市場化機制成熟階段則更具潛力。

（三）不同發展模式下公共數據經濟價值的實現

在差異化政策、技術與機制作用下，形成差異化的政企協同關系與公共數據授權運營發展模式，并對公共數據價值實現產生了差異化的作用結果。雖然當前階段公共數據授權運營以促進經濟發展的商業化開發利用為主要目標，因此商業化的開發利用較為普遍，且與政務部門自身利用、社會化利用并行不悖，公共數據的治理價值、社會價值與經濟價值經過授權運營得到不同程度的釋放。公共數據授權運營理應支撐公共治理、公益事業發展等非經濟性活動的開展，但其核心任務仍應為以市場化經濟活動促進產業與行業的發展。

案例1與案例2在行業公共數據授權運營過程中，以既有的信息化建設項目和政策規劃為驅動，運營企業基于數據管理和政務服務平臺運維，往往重視基礎性的安全技術防護，采取內網與外網區隔、內部平臺與外部平臺劃分等方式，避免運營企業直接接觸原始公共數據。雖然在運營機制上有所突破和創新，但未與服務于政務部門職能的治理和社會化開放利用相分離。案例3與案例4在地方公共數據授權運營過程中，通過專項政策文件明確管理制度與發展模式，相關數字基礎設施與系統平臺建設的分離，為公共數據開發利用提供了相對封閉的技術環境，權利關系、責任關系得到更多的關注，政務部門與運營企業的角色分工也更加清晰，運營機制的市場化以及向市場發展賦能的思維基本形成。

案例1、案例2與案例3采用的是統一授權模式，由一家運營企業統籌開展本地公共數據產品與服務運營，并且案例3通過政策制度對這種模式予以固化。案例4采用的則是分領域分場景授權模式，并在專區設置中強化公共數據運營的專業化、專門化水平，集中力量促進專區內公共數據的經濟價值挖掘。早期實踐中統一授權運營模式往往形成于公共數據資源條件較好、匯聚整合水平較高的行業或地方，為降低行政成本與外部流通風險，兼具公共數據的社會化與商業化利用的目的。通過產品與服務的供給有效解決民生服務中的痛點、難點問題，為生產、生活帶來諸多便利。在此基礎上形成較為成熟和穩定的數據產品與服務流通交易模式，促進少數特定的產業或行業發展。

可以發現，在過多的兼顧治理價值與社會價值釋放的情況下，公共數據經濟價值實現是不充分的。多重開發利用目的下綜合性的發展模式，在公共數據授權運營早期起步階段具有重要的實踐探索意義，并且能夠快速發展和成長。但隨著數據要素市場的建設與完善，既有政策制度與數字化建設之間存在的不適宜矛盾將更加突出。數據要素市場對公共數據授權運營生態的整體完備度有較高要求，運營企業的選擇機制至關重要。若不能有效調動運營企業積極性或缺乏競爭機制、監督機制，將不利于公共數據產品和服務的流通交易，也不利于數字技術創新應用，更是難以產生較大的經濟效益?；诠矓祿_發利用形成的產品與服務可以滿足經營主體的生產經營需求，同時也能夠有效解決運營環節公共數據的安全問題。那么，在確保授權環節安全合規可控的前提下，如減少對企業運營活動的過度控制和限制，諸多有限的商業化模式可以進一步轉化、發展為更具市場活力的交易模式，通過市場化運營機制拓展公共數據經濟價值釋放的廣度、力度、深度。

五、公共數據授權運營發展進路優化

當前公共數據市場化配置面臨法律依據缺失、數據權屬不明確、安全風險較高、監管機制不健全等現實困境，市場化邏輯下的授權運營方式或能夠為公共數據經濟價值的充分釋放與數字經濟的發展拔丁抽楔。展望未來，為進一步發揮“政策—技術—機制”理論架構對公共數據授權運營市場化、專業化、專門化發展的指導作用，亟需處理好有為政府與有效市場之間的關系，提升政企整體性協同水平，發揮公共數據在數據要素市場化配置中的引領作用，促進數字經濟發展提效增速。

第一，建立健全公共數據授權運營專項政策體系。一是在數據要素基礎制度建設與政務大數據一體化建設的框架下，明確授權運營在公共數據開發利用中的定位，做好與數據共享、開放制度之間的銜接，重點回應當前行業與地方實踐中突出的爭議問題。二是把握政策議程的“窗口期”，抓住數字經濟發展的“風口期”，釋放鼓勵創新、促進發展的政策信號，破除政務部門試驗、試錯顧慮，激發經營主體的參與活力。三是通過中央層面政策的定制，理順公共數據授權運營中行業部門與地方政府之間的“條塊”利益關系。四是規范政務部門授權行為，監管運營企業運營活動，糾正現有實踐中阻礙公共數據授權運營市場化發展的壟斷性傾向，發揮好各職能部門的項目監管、財政監管、市場監管、安全監管等職責。

第二，不斷提升公共數據安全技術保障能力。一是建立貫穿授權運營生命全周期的安全技術防護體系，確保覆蓋基礎網絡、云平臺、服務接口、專線通道、沙箱部署、算法存儲、模型搭建、運行維護等各個環節，尤其是對于個人信息數據、涉及公共安全的數據，通過數據加密、數據“上鏈”、安全認證等多種手段，提升安全保障技術能力要求和防護措施。二是按照分級分類的管理方式，在信息安全等級保護制度和標準的基礎上，應用區塊鏈、多方安全計算等技術手段，不斷優化“可用不可見”的技術路徑，形成多層次的公共數據加工使用權流轉方案，真正實現原始數據與數據產品和服務的“解耦”，降低運營環節的公共數據安全風險。三是重視公共數據授權運營風險評估與監測，建立體系化的安全評價機制。以定期和隨機相結合的方式開展安全性審計審查，及時排查、發現系統平臺風險漏洞以及運營公司安全內控風險隱患，設定工作人員身份登記、認證和鑒別機制，通過模擬攻防演練和應急處置預案制定等做到事前有效防范。

第三，遵循數據要素的市場化配置規律與調節機制。一是在授權環節考慮公共數據產品與服務的準公共物品屬性，構建適度競爭的授權對象選擇和認定機制。明確授權主體、授權方式、授權內容的合法性、合規性要求，降低行政性的準入門檻，規范公共數據運營授權行為機制，配套建立授權審批、備案、公示、公告、撤銷、變更、終止等程序機制。二是在運營環節確保公共數據產品與服務生產經營活動的市場競爭性。以市場化機制為主要配置手段，減少行政手段對流通交易的直接干預，合理指導在企業磋商中形成的交易規則、定價方式。三是原則上不采取“一攬子”授權的方式，分散授權、有限授權的方式更適宜市場經濟發展，同時也要推動“全能型”的集團式運營企業向專業化、專門化轉型，滿足產品、服務的分化需求，解決資源壟斷、運營企業能力有限、層層轉包分包等問題。

第四，構建公共數據運營服務良好生態。一是培育健全圍繞公共數據授權運營高效合規發展需要的第三方專業服務機構，鼓勵數據商、數據經紀人、法律服務機構、數據資產評估機構、智庫咨詢機構等主體，基于公共數據產品與服務的特殊屬性，為運營企業和需求企業提供定制化專業服務。二是優化專門的司法服務與仲裁服務爭議解決路徑，化解公共數據授權運營過程中相關權益、安全、合規問題糾紛，以法治化市場環境助力公共數據創新應用生態合法化、規范化、標準化。

來源： 行政管理改革