2023年12月31日，國家數(shù)據(jù)局等十七部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計(jì)劃（ 2024—2026年）》，將“數(shù)據(jù)要素×應(yīng)急管理”列為十二項(xiàng)重點(diǎn)工程之一，從安全生產(chǎn)監(jiān)管、自然災(zāi)害監(jiān)測評估、應(yīng)急協(xié)調(diào)共享等方面描繪了行動路線。將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素是我國首次提出的重大理論創(chuàng)新，“數(shù)據(jù)要素×應(yīng)急管理”需要在中國情境下深刻理解應(yīng)急管理領(lǐng)域數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)的作用機(jī)理，激活應(yīng)急數(shù)據(jù)要素潛能，推動應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化。

1、 數(shù)據(jù)要素的關(guān)鍵特征及其應(yīng)急管理意涵

（1）多元共享性。數(shù)據(jù)要素從生產(chǎn)、加工到應(yīng)用的各環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)出多元性。對應(yīng)急管理來說，首先，數(shù)據(jù)要素由多方生產(chǎn)且依賴于去中心化方式進(jìn)行處理，在生產(chǎn)與加工過程中衍生出多元參與主體，以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急管理多元主體都是應(yīng)急數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、加工者和使用者。其次，數(shù)據(jù)要素不僅能夠被應(yīng)急管理多個(gè)主體在不同場景下同時(shí)使用，更能在被應(yīng)用后保持?jǐn)?shù)據(jù)資源數(shù)量和價(jià)值不被耗減甚至實(shí)現(xiàn)增值，呈現(xiàn)非競爭性特點(diǎn)。最后，從技術(shù)角度講，數(shù)據(jù)要素在應(yīng)急管理使用過程中無法排除他人同時(shí)使用該數(shù)據(jù)，具有非排他性特征，需要解決數(shù)據(jù)確權(quán)、敏感數(shù)據(jù)有條件共享或限制訪問等數(shù)據(jù)權(quán)屬問題。

（2）低成本易得性。雖然數(shù)據(jù)要素的生產(chǎn)收集過程可能會比較復(fù)雜且需要一定的軟硬件投資，但與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素相比，其生產(chǎn)與積累較少受物理空間制約，具有無限增長和可再生的屬性，從長期來看數(shù)據(jù)要素的廣泛使用可以降低應(yīng)急管理的成本，提高應(yīng)急公共投入效率。同時(shí)，數(shù)據(jù)要素在生產(chǎn)完成后幾乎可被零成本復(fù)制與共享，邊際成本極低，使私人部門和社會公眾基于公共安全考慮主動將自身或個(gè)人數(shù)據(jù)向應(yīng)急管理公共部門共享成為可能。

（3）時(shí)空依賴性。從時(shí)間維度看，數(shù)據(jù)要素具有即時(shí)性特征，這一特征在應(yīng)急數(shù)據(jù)上體現(xiàn)尤為明顯。一是應(yīng)急領(lǐng)域有很多“易腐爛數(shù)據(jù)”（PerishableData），例如，洪水災(zāi)害前后產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)，不及時(shí)收集則可能因瞬息萬變的水文條件和災(zāi)后的響應(yīng)活動降低數(shù)據(jù)的質(zhì)量與可用性，造成數(shù)據(jù)不可逆轉(zhuǎn)的改變或永久性丟失；二是應(yīng)急領(lǐng)域的數(shù)據(jù)在應(yīng)用時(shí)具有價(jià)值的“轉(zhuǎn)瞬即逝性”，如地震預(yù)警系統(tǒng)的地震波監(jiān)測數(shù)據(jù)，如不能在短暫的幾秒到幾十秒時(shí)間內(nèi)完成數(shù)據(jù)分析并將結(jié)果自動發(fā)送到接收終端，則其預(yù)警價(jià)值就“轉(zhuǎn)瞬即逝”。從空間維度看，數(shù)據(jù)要素報(bào)酬性質(zhì)是情境依賴的，在不同領(lǐng)域、不同技術(shù)和不同制度條件下，數(shù)據(jù)要素報(bào)酬可能遞增，也可能不變甚至遞減，如突發(fā)事件應(yīng)對過程中，海量且多源異構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，既可能因?yàn)榫W(wǎng)民參與提供的大量觀點(diǎn)和評論改進(jìn)應(yīng)急決策和提升應(yīng)急效能，也可能由于數(shù)據(jù)的非結(jié)構(gòu)化、無序、觀點(diǎn)相互矛盾等導(dǎo)致關(guān)鍵信息被淹沒，無法及時(shí)滿足應(yīng)急情境所需。

（4）正負(fù)外部性。數(shù)據(jù)要素兼具正、負(fù)兩方面的外部性。從正外部性看，個(gè)體活動產(chǎn)生的數(shù)據(jù)經(jīng)加工應(yīng)用后會使其他個(gè)體或群體受益；從負(fù)外部性來看，數(shù)據(jù)收集活動不僅會造成特定個(gè)體的隱私風(fēng)險(xiǎn)，還會導(dǎo)致與其關(guān)聯(lián)的個(gè)體以及具有相似特征的人群隱私犧牲。應(yīng)急管理中數(shù)據(jù)要素主要表現(xiàn)出正外部性特征，即個(gè)體貢獻(xiàn)的數(shù)據(jù)要素使公共安全增加，如新冠疫情期間的健康碼應(yīng)用等，但仍需關(guān)注隱私泄漏、權(quán)力讓渡、算法行政等負(fù)外部性問題。

2、應(yīng)急管理數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應(yīng)機(jī)理

“數(shù)據(jù)要素×應(yīng)急管理”的價(jià)值創(chuàng)造形式多樣，但從本質(zhì)上看，離不開“風(fēng)險(xiǎn)感知、應(yīng)急決策與協(xié)同行動”。具體而言，應(yīng)急管理者依靠感知、傳輸?shù)葦?shù)字技術(shù)獲取海量數(shù)據(jù)，經(jīng)由人工智能等數(shù)據(jù)分析技術(shù)，獲得即時(shí)災(zāi)情、歷史經(jīng)驗(yàn)、趨勢預(yù)測及其他數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并將它們作為最終產(chǎn)品或中間投入品投入應(yīng)急管理活動過程，產(chǎn)生持續(xù)的、非線性的、連鎖的效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急績效的放大、疊加與倍增，創(chuàng)造公共安全價(jià)值增量。

2.1 基于“數(shù)據(jù)-信息-知識-智慧”鏈條的數(shù)據(jù)要素價(jià)值創(chuàng)造

數(shù)據(jù)要素的價(jià)值在于從中獲取信息、知識與發(fā)現(xiàn)，從而提升效率、促進(jìn)創(chuàng)新和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)知識發(fā)現(xiàn)向價(jià)值創(chuàng)造的轉(zhuǎn)換。數(shù)據(jù)是事實(shí)和意義的表征與載體，是學(xué)習(xí)與發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)。從羅素·艾可夫（RussellAckoff）的DIKW模型來看，數(shù)據(jù)可以轉(zhuǎn)換為信息，促進(jìn)知識生成，并在人的能動性中凝結(jié)出智慧，即通過數(shù)據(jù)勞動沿“數(shù)據(jù)（D）—信息（I）—知識（K）—智慧（W）”的鏈條創(chuàng)造價(jià)值（圖1 ）。易言之，數(shù)據(jù)要素經(jīng)由人類勞動轉(zhuǎn)化為信息、知識和智慧，通過支撐更全面的風(fēng)險(xiǎn)感知、更精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)決策和更高效的協(xié)同行動等實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的價(jià)值創(chuàng)造。進(jìn)一步來說，數(shù)據(jù)是人工智能的原料和動力，應(yīng)急數(shù)據(jù)要素的積累、應(yīng)急規(guī)則的挖掘和應(yīng)急知識的構(gòu)建將促進(jìn)AIGC等人工智能技術(shù)在應(yīng)急領(lǐng)域的應(yīng)用與進(jìn)步，甚至在人機(jī)協(xié)同條件下形成應(yīng)急管理的超人系統(tǒng)（Metahuman Systems），產(chǎn)生全新知識與數(shù)據(jù)智能，從而對應(yīng)急管理產(chǎn)生系統(tǒng)性價(jià)值。這是人工智能時(shí)代數(shù)據(jù)要素驅(qū)動應(yīng)急管理理念轉(zhuǎn)型、體系變革等價(jià)值創(chuàng)造背后的機(jī)理。

需要指出的是，數(shù)據(jù)要素的價(jià)值創(chuàng)造受到數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)分析活動的調(diào)節(jié)。一是數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)的發(fā)揮受到數(shù)據(jù)規(guī)模大小、維度高低、精準(zhǔn)程度、即時(shí)程度等因素影響，這些因素都是數(shù)據(jù)管理的結(jié)果。二是人工智能等數(shù)據(jù)分析技術(shù)在數(shù)據(jù)資源向數(shù)據(jù)資本轉(zhuǎn)化的過程中扮演重要角色，數(shù)據(jù)分析技術(shù)的高低影響從數(shù)據(jù)中獲取的價(jià)值多少。

2.2?基于應(yīng)急管理活動的數(shù)據(jù)要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)

數(shù)據(jù)要素推動應(yīng)急管理關(guān)口前移。應(yīng)急數(shù)據(jù)的重要價(jià)值之一就是增強(qiáng)態(tài)勢感知，洞察風(fēng)險(xiǎn)先機(jī)（Seeingthe Unseen）。機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能等數(shù)智化應(yīng)用在風(fēng)險(xiǎn)識別、監(jiān)測、研判、預(yù)警和溯源等方面具有突出優(yōu)勢，可從海量數(shù)據(jù)中尋找關(guān)聯(lián)與規(guī)律，推動應(yīng)急管理從事后應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防、從“人防+物防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭朔?物防+技防+數(shù)防”。例如，北京市構(gòu)建大數(shù)據(jù)系統(tǒng)來預(yù)警危險(xiǎn)品運(yùn)輸隱患，實(shí)時(shí)掌握車輛軌跡，預(yù)測市內(nèi)各地區(qū)安全狀態(tài)，提前鎖定安全風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行防護(hù)資源部署和調(diào)度，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的“見微知著”和“防患于未然”。

數(shù)據(jù)要素支撐應(yīng)急管理精準(zhǔn)決策。其一，經(jīng)數(shù)據(jù)分析獲得關(guān)于客觀事實(shí)的即時(shí)洞察使應(yīng)急管理的過程控制更明確、態(tài)勢走向更清晰，無論是火災(zāi)的蔓延趨勢還是傳染病爆發(fā)的進(jìn)程，數(shù)據(jù)支撐應(yīng)急管理者掌控突發(fā)事件的整體態(tài)勢與局部細(xì)節(jié)。其二，圍繞應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)形成以知識交互中心、策略情報(bào)中心等為關(guān)鍵樞紐的應(yīng)急決策數(shù)據(jù)支撐網(wǎng)絡(luò)，輔助決策者對人員疏散、救援行動、物資調(diào)配等應(yīng)急活動做出科學(xué)、精準(zhǔn)且符合公眾需求的決策。其三，應(yīng)急數(shù)據(jù)積累和應(yīng)急場景人工智能應(yīng)用驅(qū)動應(yīng)急決策范式轉(zhuǎn)變，促使傳統(tǒng)應(yīng)急決策的信息情境從單一領(lǐng)域向跨域融合轉(zhuǎn)變，決策主體從人為主體向人機(jī)并重轉(zhuǎn)變，理念假設(shè)從經(jīng)典假設(shè)向?qū)捈僭O(shè)甚至無假設(shè)轉(zhuǎn)變，方法流程從線性、分階段過程向非線性過程轉(zhuǎn)變，這種決策范式的變化對未知風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見和應(yīng)急模式創(chuàng)新具有重要意義，有望對“黑天鵝”事件在人與人工智能協(xié)同條件下做出可信決策，為應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)開辟路徑。

數(shù)據(jù)要素鏈接應(yīng)急管理協(xié)同行動。在前端的風(fēng)險(xiǎn)治理中，安全隱患“隨手拍”、異常問題“隨時(shí)報(bào)”、地理信息志愿共享等成功實(shí)踐表明，數(shù)據(jù)要素的介入可以將風(fēng)險(xiǎn)治理從“人人關(guān)心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭巳藚⑴c”，提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、排查等治理活動的參與性和溝通性，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)協(xié)同與情境協(xié)同，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值共創(chuàng)。在后端的危機(jī)應(yīng)對中，“社會應(yīng)急力量救援協(xié)調(diào)系統(tǒng)”等數(shù)字化平臺突破條塊間和區(qū)域間的數(shù)據(jù)與資源壁壘，以創(chuàng)新的協(xié)同模式和簡化的協(xié)同結(jié)構(gòu)重塑協(xié)同過程、降低協(xié)同成本、提高協(xié)同效率，賦能“跨組織、跨部門、跨層級、跨區(qū)域”的應(yīng)急協(xié)同。

2.3?基于跨界互動融合的數(shù)據(jù)要素價(jià)值倍增

應(yīng)急管理數(shù)據(jù)要素的價(jià)值不僅由自身創(chuàng)造，還產(chǎn)生于要素間的互動融合中。一方面，分散在不同系統(tǒng)、部門、行業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急數(shù)據(jù)在集聚、整合后形成相互關(guān)聯(lián)的高維數(shù)據(jù)，可獲得更多的洞察和支持更廣泛的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的倍增。例如要對深圳市龍華區(qū)“8·29 ”城市內(nèi)澇的災(zāi)害損失進(jìn)行評估，僅利用降水量數(shù)據(jù)無法獲得精準(zhǔn)的結(jié)果，而如果將龍華區(qū)的地理數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、歷史與實(shí)時(shí)災(zāi)情數(shù)據(jù)、防減災(zāi)措施數(shù)據(jù)與降雨量數(shù)據(jù)融合關(guān)聯(lián)，則可極大提升估算精度，為災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急響應(yīng)提供重要參考。另一方面，數(shù)據(jù)要素能夠作為“粘合劑”，促進(jìn)不同要素的連接和流通，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)值倍增。微觀層面，數(shù)據(jù)協(xié)同勞動、技術(shù)等要素，通過數(shù)據(jù)分析和挖掘釋放數(shù)據(jù)活力，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)感知、應(yīng)急決策和協(xié)同行動；中觀層面，數(shù)據(jù)要素推動的要素結(jié)構(gòu)變化和新要素組合在優(yōu)化應(yīng)急產(chǎn)業(yè)布局和加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型的同時(shí)，催生新的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)；宏觀層面，數(shù)據(jù)要素促進(jìn)效率提升和模式創(chuàng)新的作用得以放大，數(shù)據(jù)要素的規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)得到彰顯，整體性提升應(yīng)急管理效能，塑造應(yīng)急管理的數(shù)字韌性（Digital Resilience）。

3 、應(yīng)急管理中數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)的激活路徑

（1）場景牽引，開辟數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮的空間。應(yīng)急管理數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)的發(fā)揮，有賴于應(yīng)急場景的牽引，需要依靠安全監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、應(yīng)急協(xié)同等具體場景驅(qū)動數(shù)據(jù)要素與其他要素的有機(jī)協(xié)同和多元化應(yīng)用，尋找數(shù)據(jù)要素價(jià)值創(chuàng)造的突破口和增長點(diǎn)，打通數(shù)據(jù)要素流通增值的“任督二脈”。日本《東京防災(zāi)計(jì)劃2021 》提出利用人工智能等數(shù)字技術(shù)提升防災(zāi)效率的愿景，發(fā)布了大量具體的場景需求，為數(shù)智化防災(zāi)應(yīng)用開發(fā)提供了明確指引。中國具有海量數(shù)據(jù)資源和豐富應(yīng)用場景等多重優(yōu)勢，應(yīng)面向未來風(fēng)險(xiǎn)場景、回應(yīng)安全發(fā)展需求，進(jìn)行應(yīng)急管理數(shù)據(jù)要素應(yīng)用場景的體系化設(shè)計(jì)和具體應(yīng)急任務(wù)的精細(xì)化布局，促進(jìn)應(yīng)急管理數(shù)據(jù)要素多場景應(yīng)用，推動數(shù)據(jù)要素在不同風(fēng)險(xiǎn)場景中發(fā)揮出形態(tài)各異的乘數(shù)效應(yīng)。

（2）數(shù)商推進(jìn)，發(fā)動數(shù)據(jù)要素聚集流轉(zhuǎn)增值的引擎。數(shù)據(jù)流通和交易是其價(jià)值增值的基本前提，數(shù)商是數(shù)據(jù)流通與交易的重要推手。對應(yīng)急管理來說，數(shù)商既包含應(yīng)急數(shù)據(jù)產(chǎn)品的直接提供者，也包含為應(yīng)急數(shù)據(jù)交易提供經(jīng)紀(jì)服務(wù)、技術(shù)支持、咨詢評估等服務(wù)的第三方服務(wù)商。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化數(shù)商的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，支持應(yīng)急管理相關(guān)的技術(shù)型、服務(wù)型和應(yīng)用型數(shù)商發(fā)展，充分發(fā)揮數(shù)商在應(yīng)急數(shù)據(jù)流通交易中的作用，促進(jìn)危化品數(shù)據(jù)、食品安全數(shù)據(jù)、災(zāi)害監(jiān)測數(shù)據(jù)等跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的“應(yīng)急大數(shù)據(jù)”聚起來、動起來、用起來，推動應(yīng)急數(shù)據(jù)資源的對接、交易和權(quán)益沖突化解，賦能應(yīng)急管理創(chuàng)新，創(chuàng)造公共安全價(jià)值。

（3）技術(shù)創(chuàng)新，破除數(shù)據(jù)要素開放共享復(fù)用的桎梏。跨組織的數(shù)據(jù)開放共享復(fù)用是應(yīng)急管理數(shù)據(jù)要素創(chuàng)造價(jià)值的重要基礎(chǔ)。OECD的研究表明，對一個(gè)國家來說，數(shù)據(jù)共享會使其價(jià)值放大20至30倍，其中，公共部門數(shù)據(jù)開放大約可產(chǎn)生本國GDP 0.1%至1.5%的社會經(jīng)濟(jì)效益。然而，應(yīng)急數(shù)據(jù)開放共享往往面臨各種安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)以技術(shù)創(chuàng)新為突破口，基于隱私計(jì)算、多方安全計(jì)算、聯(lián)邦計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)搭建數(shù)據(jù)“可用不可見，可見不可取”的開放共享復(fù)用平臺，打破“數(shù)據(jù)壁壘”、拆除“數(shù)據(jù)煙囪”、聯(lián)通“數(shù)據(jù)孤島”、消除“重復(fù)冗余”，建設(shè)安全、可信、高效的公共安全與應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)共享空間，在原始數(shù)據(jù)不出域的情況下實(shí)現(xiàn)應(yīng)急數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果的共享、流通與復(fù)用。

（4）上下分化，適配數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮的制度。應(yīng)急數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、服務(wù)與消費(fèi)需要相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)權(quán)限、技術(shù)設(shè)備、專業(yè)人才和資金保障，這種高投入特征超出了大部分基層應(yīng)急部門的能力載荷。而省市應(yīng)急部門在數(shù)據(jù)資源、權(quán)限、技術(shù)、人才和資金等方面具有比較優(yōu)勢，但與基層相比缺少具體的應(yīng)用場景、屬地信息和本土化知識。因此，在“數(shù)據(jù)要素×應(yīng)急管理”的制度設(shè)計(jì)與組織安排上，需遵從“信息優(yōu)勢的上下分化”規(guī)律，采用“上下分化，上建下用”的策略，充分發(fā)揮中高層部門的數(shù)據(jù)集聚優(yōu)勢與技術(shù)人才優(yōu)勢，同時(shí)對接基層部門的多應(yīng)用場景優(yōu)勢和屬地信息優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素主要聚集、分析和流通在中高層，而數(shù)據(jù)要素的場景化應(yīng)用與乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮在基層。

4、結(jié)語

“數(shù)據(jù)要素×應(yīng)急管理”的前提在于準(zhǔn)確把握應(yīng)急管理數(shù)據(jù)要素關(guān)鍵特征，釋放應(yīng)急管理數(shù)據(jù)要素的公共安全價(jià)值。重點(diǎn)在于深刻理解應(yīng)急管理數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)機(jī)理，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的放大、疊加、倍增效用。基礎(chǔ)在于創(chuàng)造應(yīng)急管理數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮的條件，激活數(shù)據(jù)要素潛能，培育應(yīng)急管理發(fā)展新動能。

面向我國的公共安全需求，未來需在頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索相互協(xié)調(diào)與配合下，充分釋放應(yīng)急管理中數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用，推動數(shù)據(jù)要素在應(yīng)急管理領(lǐng)域的深度融合與創(chuàng)新應(yīng)用，為更高水平的平安中國建設(shè)注入強(qiáng)勁動力。

來源：圖書情報(bào)知識