近年來，數字經濟以前所未有的速度、廣度和深度影響著世界，它已經變成了重新配置全球資源、塑造全球經濟結構和改變全球競爭現狀的決定性因素。根據中國信息通信研究院測算，2022年51個主要國家數字經濟增加值規模為41.4萬億美元，同比名義增長7.4%，占GDP比重為46.1%，數字經濟成為各國實現可持續增長的重要動力。為推動建立適應數字經濟發展的監管和政策實踐，2017年世界銀行在原有營商環境評價（Doing Business，DB）基礎上推出“數字營商指標”（Digital Business Indicators，DBI）倡議。此后，這一概念受到多國關注和回應，成為政策和研究討論的焦點。在2020年的亞太經合組織第27次領導人非正式會議上，習近平主席提出推廣數字技術在抗擊疫情和恢復經濟方面經驗的倡議，同時主張優化數字營商環境，激發市場主體的活力，釋放數字經濟的潛力，以促進亞太地區經濟的復蘇。2021年，習近平主席在亞太經合組織第28次領導人非正式會議上再次提出，加強數字基礎設施建設，努力構建開放、公平、非歧視的數字營商環境。2022年，國務院、中央網絡安全和信息化委員會分別印發《“十四五”數字經濟發展規劃》《“十四五”國家信息化規劃》，也將“數字營商環境”納入政策文件，提出建設要求。以“數字營商環境”為主題的學術文獻也呈快速增長趨勢。盡管討論持續增多，但目前關于數字營商環境的研究仍處于概念提出階段，對數字營商環境的具體內涵、分析框架暫未達成一致認識，對其變革邏輯、治理現狀、發展挑戰等仍缺乏討論，亟需強化研究，為我國未來持續優化營商環境實踐、做強做優做大數字經濟提供重要參考。

一、數字營商環境研究概述

當前，數字營商環境研究尚處于起步階段，既有文獻主要圍繞三方面展開：

第一，數字營商環境的概念辨析。大致存在“數字營商+環境”和“數字+營商環境”兩類觀點。“數字營商+環境”聚焦數字經濟發展變革，將數字營商環境定義為適應數字經濟這一新經濟形態的經營發展環境。如聯合國貿易和發展會議2017年提出應從兩個層面認識“數字營商”，一方面指數字初創企業通過數字創新在行業中增加價值，獲得競爭優勢；另一方面指天生具有壟斷性的數字平臺或數字市場，通過獲取整個行業的數據，并利用智能算法獲得更大的價值和優勢。Bhaskar Chakravorti和Ravi Shankar Chaturvedi指出，數字營商環境是數字平臺在進入、運營、繁榮和退出市場等環節中所享有的便利程度。張道涵、馬述忠認為是進行數字貿易所依附的數字經濟環境。“數字+營商環境”聚焦數字技術、數據要素等對傳統營商環境的賦能增值作用，認為數字營商環境是利用數字技術賦能營商環境建設，在“數字政府”和“智慧政府”建設中利用互聯網平臺和移動終端，將數字化和智慧化技術運用到行政審批、市場監管等政府服務場景中，促進營商環境不斷優化提升。然而，無論單獨采取哪一類觀點，都割裂了傳統商事活動與數字經濟之間的互動以及技術、數據等作為經濟要素和治理工具的二元屬性。因此，有學者綜合提出，數字營商環境是指數字經濟快速發展的新形勢下，市場主體在市場經濟活動中所涉及的新型體制機制因素和各類條件總和。孫源等指出，應當從三個方面全面認識數字營商環境建設的邏輯：對市場經濟的適應性建設、數字化治理工具的有效賦能、“政府-市場”關系的重構與變革。

第二，數字營商環境的影響因素及構成。世界銀行2017年發布的DBI指數是當前國際上獨有的較為權威的數字營商環境評價體系。DBI的核心理念是，隨著數字技術的發展應用，企業和市場邊界逐漸變得模糊，尤其是數字平臺的崛起，極大地顛覆了傳統商業模式，對競爭、稅收、數據和隱私保護等帶來多重治理挑戰。在此基礎上，DBI提出包括網絡連接、數字隱私與安全、物流、線上支付、數字市場法規五個衡量維度的數字營商環境評估框架，并在21個國家開展數據收集試點。2019年，世界經濟論壇援引Bhaskar Chakravorti和Ravi Shankar Chaturvedi的觀點，認為數字平臺是數字經濟的核心商業模式，可從數字平臺發展情況、數據可訪問性、數字基礎設施、傳統營商環境得分四個方面，綜合衡量數字經濟發展情況下各國營商便利度情況。在國內層面，我國學者也相繼關注數字營商環境這一概念，并提出分析框架。國務院發展研究中心綜合國際評價中與數字經濟發展相關的指標體系，提出應關注數字基礎設施環境、創新環境、競爭和消費者保護環境、數據與安全環境、監管與服務環境五方面的數字營商指標。國家工業信息安全發展研究中心在借鑒世界銀行等機構評價指標的基礎上，結合我國數字經濟發展狀況，提出全球數字營商環境評價指標體系，包括數字支撐體系、數據開發利用與安全、數字市場準入、數字市場規則、數字創新環境等五個維度。也有學者提出數字營商環境的測量指標，并對各省發展水平進行評價，內容涵蓋了數字基礎設施建設、數字化法治環境、數字人才、數字金融、在線服務等多個維度。總體而言，關于數字營商環境影響因素和構成的分析已經較為豐富，但仍存在兩點不足：一是現有指標更多關注宏觀層面產業發展因素，對制度性因素、政府治理因素關注不足，如在相關環節的制度性交易成本、法規制度完善性等方面的研究討論較少；二是國內研究大多參照國際指標進行，對本土化關注不足。

第三，數字營商環境的作用機制研究。良好的數字營商環境能夠打破時間空間約束、提高辦事效率、實現精準化治理，助力構建統一的商事活動全球標準。已有研究證明，在宏觀層面，政府監管與服務、市場環境和法治保障等營商環境要素在不同程度上構成了數字經濟發展的必要條件；“互聯網+政務服務”能夠通過強化政府數據開放、營商環境優化以及加快布局信息基礎設施，從而促進數字經濟發展。在中觀層面，數字營商環境的優化提升對消費升級、青年群體創新創業、外商直接投資流入、流通產業結構升級等均有正向促進作用。在微觀層面，數字營商環境建設通過改善數字基礎設施、優化服務賦能企業數字化轉型。這些研究為政府優化調整數字營商環境建設方向提供了經驗證據。綜上所述，已有研究提供了較好參考，但也存在以下不足：對數字營商環境建設的理論闡釋不足，未能系統性解釋從傳統營商環境到數字營商環境的變革邏輯。營商環境的本質是考察企業經營發展的制度性交易成本，已有研究大多將政府視為營商環境建設主導者，未能從企業營商視角闡釋數字營商環境的建設需求。數字營商環境不是對數字經濟快速發展背景下“營商環境”一詞的全面替代，而是補充與發展，是面向企業開展數字經營活動的“友好度或便利度”，其核心目的是通過良好的制度設計，降低企業數字活動的外部交易成本，推動市場分工進一步細化、企業主體更加活躍。“數字營商+環境”是數字營商環境建設的重中之重。有鑒于此，下文將在厘清營商環境建設核心訴求的基礎上，從企業生命周期視角闡述數字營商環境的變革邏輯，分析我國實踐建設進展和發展挑戰，提出優化路徑建議。

二、數字營商環境的變革邏輯

“營商環境”一詞，最初來自世界銀行集團國際金融公司在2002年啟動的全球營商環境（DB）項目調查。該項目調查旨在對全球各國中小企業進行考察，通過收集和分析關于企業經營關鍵環節的定量數據，對各經濟體的商業監管環境進行比較性分析，并據此發布全球營商環境評估報告。2021年9月16日，世界銀行決定終止DB項目評估與數據發布，于2022年推出新的營商環境評估項目Business Enabling Environment（后更名為Business Ready）。相較于原來的DB項目，新評估體系的指標構成、數據來源和評分方法均有所調整，但降低制度性交易成本仍是貫穿世界銀行營商環境評價的主線，政府是否有必要對市場做過多規制，何種規制更有利于降低企業經營成本，是世界銀行關注的核心問題。現階段，我國營商環境建設也充分體現這一改革思路。2019年10月國務院通過的《優化營商環境條例》明確定義，營商環境是企業和其他市場主體在進行市場經濟活動時所面臨的體制機制性因素和條件。

當前，營商環境建設面臨的一個重要問題是：在信息技術快速發展、新模式新業態不斷涌現的背景下，緣起于21世紀初、主要關注工業活動的營商環境評價，其標準和方法論是否還能指導數字經濟營商環境的優化實踐？盡管世界銀行最新推出的Business Ready體系納入了數字技術賦能、數字公共設施、數字貿易等數字化因素，但還缺乏對數字營商環境的體系性闡述。從實踐看，數字經濟的快速發展尤其是平臺經濟的崛起事實上也對政府監管和服務、數字經濟活動治理提出挑戰，傳統衡量營商環境好壞的標準在數字時代可能不再適用。參考世界銀行關于企業營商全生命周期設定，以及降低制度性交易成本這一營商環境核心實踐邏輯，從企業“進入-交易-競爭-治理”四個關鍵環節切入，分析數字化發展如何改變企業經營發展的外部市場環境，數字市場呈現出了哪些和傳統市場不同的特質，這些變化推動政府監管政策向何種方向調整，由此導致數字營商環境呈現何種與傳統營商環境不同的變革邏輯。

（一）市場進入視角

從市場進入來看，企業由單一準入門檻轉變為雙重市場約束，降低制度性交易成本需要從政府側、平臺側兩個方面著力。傳統營商環境一般將政府視為市場“守門人”，把控企業進出市場的標準、規則等，因此優化市場準入環境主要圍繞企業注冊、審批許可、公共資源獲取等環節展開。自黨的十八大以來，我國持續推進政府職能轉變及營商環境優化專項行動，開展了大量法規修訂、審批精簡工作，推動市場準入門檻大幅降低和交易成本顯著下降。世界銀行2020年的營商環境評價顯示，我國企業注冊平均僅需4個程序、歷時9天；辦理建筑許可平均時限111個自然日，質量控制指數滿分，好于法國、加拿大、西班牙、瑞士等西方發達國家；電力獲取的時間、流程、成本大幅壓縮，全球排名第12位。

數字化發展尤其是平臺化模式的普遍出現改變了這一邏輯。平臺作為重要的市場組織者和信息樞紐，其對資源的重組和權力的重構，模糊了政府和市場的邊界，大量中小企業依賴平臺生存和發展，平臺逐漸擁有強大的滲透力和社會影響力、支配力，成為“市場-政府”之外的“第三權力”，從而具有“準政府”職能。對于借助數字平臺開展商業活動的企業來說，進入市場將面臨雙重營商環境挑戰：一是由政府主導，經由法律法規明確的顯性市場準入門檻，即傳統營商環境關注并致力改善的部分；二是由數字平臺主導，由平臺運營規則、算法設計等形成的“平臺線上營商環境”，是直接影響企業進入局部市場的隱性門檻，事實上構成了企業經營發展的外部非正式制度環境，并產生額外的制度性交易成本。

當前，許多大型數字平臺已經成長為一個局部市場，既作為企業主體參與市場活動，把控交易渠道和數字資源，同時也承擔著局部市場內的組織、協調、治理職責，成為局部市場內事實上的“有形之手”。例如，在市場進入前，平臺制定服務協議、治理規則，要求商家滿足一定的準入資格條件，繳納一定的費用。在市場進入后，平臺要求經營者按照一定規則運營，并可對違反規則的用戶進行處罰，包括警告、扣分、限流、屏蔽、下架、封號等。同時，平臺建立內部糾紛解決機制，事實上行使了解決糾紛的權力。除收費外，大型數字平臺還能利用其市場支配力和影響力，限制商家進入局部市場的數量，通過雙邊市場的不均衡價格結構影響企業利潤空間。如天貓自2016年起不斷提高店鋪續簽門檻，拒簽銷售額較低的店鋪，以此提高對賣方的收費標準與限制賣方的數量，從而減少因賣方競爭加劇導致的利潤損失。

（二）市場交易視角

數字市場形成區別于傳統市場有兩大交易特征，其帶來的正、負外部性影響均超過傳統市場范疇。

與傳統經濟相比，數字經濟一個重大的變化是越來越多的市場交易通過數字平臺發生，并由此影響商業模式和市場活動開展。相比線下交易，數字交易存在兩大典型特征。一是信息的交換，即完成一次交易不僅僅涉及資金或物品的轉移，而且涉及雙方信息的交換，如購買價格、買家偏好等。信息流、商品流、資金流在交易進行的過程中實現了匯聚, 形成了三流合一，外部市場交易成本被大幅降低。淘寶等數字平臺還可依據賣家、買家過往記錄建立信用約束機制，進一步減少數字市場交易的不確定性。二是免費，一些在線下代價昂貴的交易在數字交易中通常是免費的。如大型社交平臺、網絡平臺等無償為消費者提供線上服務，維基百科、問答網站、開源軟件等免費為社會分享知識。對于前者，免費并不意味著不收費，實質是要求通過用戶共享信息，并進一步通過廣告或數據分析實現貨幣化。消費者數量越多、信息收集越多，越有利于企業投放廣告盈利。因此，為實現網絡效應、規模效應的最大化，平臺一般會強化行業垂直整合或橫向集成，將更多的信息交易環節集中起來，實現成本最低。

對市場經濟發展來說，互聯網平臺對信息的集成既可能帶來正外部性影響，如可以顯著改善單個企業的內部交易成本，推動市場整體交易效率的提升，以及集中數據、技術、資金等資源進行突破式創新。同時，也會產生負外部性影響，破壞現有市場生態。一方面，互聯網平臺本質仍是以盈利為目的的商業企業，增加市場份額、擴大影響力是企業獲取高額利潤的必然選擇。如果一個公司比外部市場以更快的速度改善其內部交易成本，實際會將更多的交易帶到企業內部，成為一系列交易成本極低的超級公司，在規模經濟、范圍經濟作用下，企業會進一步通過構建“圍墻”實現內部價值最大化，如通過生態封閉使得用戶數據不可攜帶，增加其他商家獲客成本；利用數據優勢使搜索規則、收費規則更有利于自有業務或相關商家，借此排除競爭等等。從最終結果看，單個企業改善交易成本的行為影響了其他企業并使其支付了額外的非必要成本費用，擾亂公平有序的市場秩序。另一方面，為了實現最優的網絡效應和規模效應，互聯網平臺可能致力于收集并壟斷用戶數據而不是改善服務，從而產生隱私權利侵蝕、數據濫用等問題，典型表現包括過度收集個人信息、強制授權、過度索權、數據泄露、數據非法交易等，長此以往損害用戶合法權益，不利于市場信任構建。

（三）市場競爭視角

數字市場呈現完全不同的競爭邏輯和規則，亟需建立與數字經濟發展相適應的公平競爭監管制度。

擁有充滿活力和競爭的市場，是實現一國經濟增長的關鍵。公平合理的競爭政策能夠確保市場上的競爭不會以減少經濟福利的方式受到限制，對營商環境建設至關重要。相比于原來的營商環境評價體系，世界銀行新指標體系的一大變化就是新增了一個一級指標“促進市場競爭”，目的是從促進企業整體發展而非單個企業辦事便利度角度，考察各類法律法規與政策的合理性，營造公平有序的市場競爭環境。

與工業經濟相比，數字經濟時代的競爭狀態、競爭格局、競爭手段均發生深刻變化，亟需從理論上重新認識數字市場競爭規律，在制度上健全完善數字市場競爭規則。一是動態競爭、跨界競爭日益普遍。在傳統經濟下，交叉融合創新有限，企業間競爭更多依賴市場內競爭，如采取降價、收購等手段提高自身市場份額。進入數字時代，動態競爭、跨界融合逐步成為數字企業的競爭理念，它們依托海量數據、巨量資本、先進算法和強大算力，不斷迭代升級提升產品和服務吸引力，或通過模式創新顛覆傳統市場格局，獲取競爭優勢。二是市場競爭格局日益集中。數字經濟的網絡效應、數據驅動、低邊際成本等特征，極易產生“強者愈強”“贏者通吃”現象。在企業規模和業務范圍不斷擴大時，上述特征帶來的競爭優勢將被進一步強化，形成“滾雪球”效應，從而對中小企業創新發展形成嚴峻挑戰。三是競爭手段和表現方式日益多變。在互聯網、數字化影響下，流量劫持、惡意不兼容等新型不正當競爭行為，算法合謀等新型壟斷行為層出不窮，傳統競爭監管制度面臨與數字經濟發展特征不完全匹配的挑戰，難以對一些新的問題做及時有效回應。因此，建立適應數字經濟發展的公平競爭監管制度、革新監管工具箱成為營商環境建設的重大現實需求。只有通過監管政策更迭升級，排除影響統一市場和公平競爭的各種規定和做法，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，才能夠最大程度釋放市場活力，推動商事效率提升。

（四）市場治理視角

新模式新業態的快速涌現，推動形成更加復雜的治理關系，政府已難以延續傳統的市場監管方式。

數字經濟具有跨界融合、跨區域經營的顯著特征，尤其是平臺化商業模式推動數字經濟與實體經濟廣泛融合，各類新模式新業態層出不窮，監管治理往往會涉及多個部門、行業或地區，傳統以分級、分片、分業管理為特征的監管體系被互聯網“一點接入、全網覆蓋”的特點所打破，極易產生監管空白或重復監管等問題。例如，在2020年以來強化平臺經濟監管的背景下，中央各部委相繼從部門職權出發，推出各自的監管政策并落地。2022年3月，原國務院金融穩定發展委員會召開專題會議指出：“通過規范、透明、可預期的監管，穩妥推進并盡快完成大型平臺公司整改工作，促進平臺經濟平穩健康發展……有關部門要慎重出臺收縮性政策。凡是對資本市場產生重大影響的政策，應事先與金融管理部門協調，保持政策預期的穩定和一致性。”在地方層面，數字經濟治理中也長期存在新業態準入管理不一致、平臺企業稅收競爭、濫用行政權力妨礙統一市場建設等問題。對企業來說，政策與監管的不一致意味著可能面臨更多的治理主體、更復雜的治理關系，需要付出更高的制度合規成本。

從治理主體看，面對外部急劇涌現的新模式新業態，政府也很難沿襲傳統思路全面規范市場主體各類微觀行為，需要更多發揮行業自律作用創新監管方式。例如，在平臺規制方面，許多大型平臺聚集了數以萬計的商家和消費者，其局部信息和知識的豐富程度、獨特性質及變化速度等遠超過去，政府在缺乏這些信息和知識的情況下實現有效治理難度非常大，必須借助社會多元力量共同推動市場行為規制。同時，平臺等其他主體介入市場規制也具有天然優勢。憑借技術、市場優勢，數字平臺企業可能比政府掌握更微觀、更全面的市場數據。與政府強制監管模式不同，平臺治理規則更為靈活多變，更容易介入到具體交易行為的規范中。因此，優化數字營商環境，必須重新審視數字經濟背景下政府與市場的治理邊界，重新確立各自監管的最佳實踐標準。

三、中國數字營商環境的建設進展及發展挑戰

基于上述分析，在持續推進營商環境優化的進程中，需依據數字營商的變革邏輯新增關注四方面內容：一是數字平臺的進入成本，這是激活廣泛中小企業發展活力的關鍵；二是數據及隱私保護，這是建立可信數字市場交易環境的基礎；三是數字市場公平競爭監管，這是維護公平、高效數字市場競爭環境的保障；四是數字經濟協同治理，這是充分發揮多元主體力量的前提。

（一）數字平臺市場進入

近年來，我國平臺數量呈快速增長趨勢，發展不斷完善。根據中國信息通信研究院監測統計，2022年底我國市場價值超過10億美元的數字平臺企業共167家，比2015年新增100家。平臺交易規模持續增長。以電子商務為例，“十三五”期間，全國網上零售額從5.16萬億元增長至11.76萬億元，年均增長率為22.9%。“中小微個”依托平臺蓬勃發展，數量不斷增加。截至2022年底，商務大數據重點監測的網絡零售平臺店鋪數量達2448萬家，同比增長11.2%；實物商品店鋪數達1319萬家，同比增長17.7%。從國際比較看，我國市值超百億美元平臺數量與美國持平，兩國在平臺行業領域分布各有優勢，電商平臺數量大致相當，且數量均位居前列，為各類中小企業實現線上經營發展提供了廣闊舞臺。

為吸引商家入駐經營，實現規模效應和網絡效應，近年來主要平臺均從多方面簡化開店流程、優化入駐體驗，大部分平臺都能實現快速自助開店或0元入駐。在入駐資質方面，平臺一般不會在監管之外新增資質審核要求，僅部分平臺會要求商家提供質檢報告或產品質量合格證明等。據2021年中國信息通信研究院針對線上中小微商家的調研反饋，被調研的大部分商家認為在平臺開店流程快捷便利，僅7.3%的平臺商家認為流程不夠便捷，主要體現在資質變更的流程環節銜接不夠舒暢。

入駐平臺并不意味著真正能夠在平臺獲客并盈利，在正式營業前，商家仍需要承擔多項費用成本，以實現真正的數字化運營。這些費用大致分為三類。一是基礎進入費用，一般包括平臺保證金和平臺使用費。前者在不同平臺、不同品類之間均存在差異，主流平臺保持在0.1～30萬不等，后者一般按年收取。梳理幾個主要平臺的規則文件發現，目前僅天貓、京東（B2C模式）設置了平臺使用費。二是店鋪經營費用，主要指技術服務費（傭金）。由于平臺性質、盈利和服務模式等存在差異，不同平臺之間的傭金水平差異較大。如淘寶不收取傭金費用，天貓收0.35%～5%不等，京東的SOP模式和FBP模式收費不同注1，拼多多傭金率整體較低（參見表1）。三是獲客費用，如廣告推廣費、搜索服務費等。

自2020年以來，國家先后多次部署降低大型平臺企業收費。2020年7月印發的《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》提出，“鼓勵引導平臺企業適當降低向小微商戶收取的平臺傭金等服務費用和條碼支付、互聯網支付等手續費，嚴禁平臺企業濫用市場支配地位收取不平等的高價服務費”。2022年政府工作報告要求，推動降低企業生產經營成本，引導大型平臺企業降低收費，減輕中小商戶負擔。2022年5月印發的《扎實穩住經濟的一攬子政策措施》要求，充分發揮平臺經濟的穩就業作用，穩定平臺企業及其共生中小微企業的發展預期，以平臺企業發展帶動中小微企業紓困。

梳理國內主要消費平臺發現，平臺收費問題集中反映在三個方面。一是平臺收費類目多、差異大。如前述提及的平臺保證金、平臺使用費、技術服務費，以及店鋪裝修費、廣告推廣費、數據分析費等，各個平臺在收取費用的類別、費率上均設計不同，且商家作為弱勢一方很難與平臺形成對等議價能力。在平臺已經事實上成為局部市場“有形之手”的背景下，是否有必要對平臺基礎性費用進行規范，形成正式的制度設計，是優化數字營商環境需要考慮的重要內容。二是近年來平臺收費呈現增長趨勢，在疫情因素疊加影響下對中小企業經營造成較大影響。中國信息通信研究院2021年的一項調查顯示，平臺上的中小企業商家普遍認為平臺費用呈現上漲趨勢，其中以廣告推廣費上漲幅度最大。2021年市值排名前十的平臺企業的廣告收入也增長較快，快手、拼多多、美團、京東的廣告收入增幅達40%以上。三是部分類別平臺收費仍然較高。與國際上主要的平臺收費相比較，我國交易類、外賣類平臺傭金收費相對較低，但應用商店、游戲平臺等傭金率普遍較高。

（二）數據及隱私保護

數據是數字經濟新的生產要素，也是網絡時代最重要的競爭資源。一方面，企業掌握消費者數據能夠了解消費者偏好，推動商業模式創新，過多過度的數據保護不僅可能降低企業服務和創新的動機，還會增加企業交易成本。另一方面，如果保護不足，企業則可能濫用已掌握的數據，損害消費者權益及市場競爭秩序。由于各國對數據及隱私保護的偏好不同，因此很難確定一個各國普適的最佳監管實踐。例如，美國和西班牙約60%的消費者是數據實用主義者，他們傾向衡量網絡服務是否值得共享個人信息，但在德國和荷蘭，這類用戶僅占40%。與美國相比，歐洲國家的消費者更不愿意共享個人信息。

目前，我國在數據治理方面已經形成以《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》三部法律為中心的法律體系框架，對數據的處理原則、數據安全保護義務、個人信息處理原則、個人信息跨境提供規則、個人信息主體的權利以及個人信息處理者的義務、個人信息保護的監管等問題進行全面規定。同時，圍繞三部基礎法，各部門不斷細化數字經濟各領域的數據安全和隱私保護工作，并在平臺、App、新技術應用等問題高發領域開展監管執法。例如，工業和信息化部自2019年起連續組織開展App侵害用戶權益專項整治，累計完成630萬次App檢測，實現對我國主流應用商店在架App的全覆蓋，累計通報、下架違法違規App近3000款，App侵害用戶權益的違規行為得到有力遏制。2021年4月，國家互聯網信息辦公室等四部門聯合印發《常見類型移動互聯網應用程序必要個人信息范圍規范》，對解決超范圍收集、強制授權等突出問題進行回應。在新技術新應用方面，國家互聯網信息辦公室相繼出臺了《互聯網信息服務算法推薦管理規定》《關于加強互聯網信息服務算法綜合治理的指導意見》等法規，推動算法透明，確保個人信息處理公開透明。

由于立法起步較晚，我國在數據利用和保護方面的法律制度還不夠健全，與歐美還存在一定差距。從國內數據流動與保護看，部分配套細則還有待完善，如關于未成年人、殘疾人、小型個人信息處理者等特殊領域個人信息保護制度還不健全，對政企數據共享、數據分類分級治理還需要細化規定，部分地方數據立法超前且存在差異，容易割裂數字市場，增加企業跨區域經營成本。從國際層面來看，數據跨境流動的碎片化問題對我國推動數字市場開放合作形成較大挑戰。基于地緣政治、國家安全、產業發展水平等因素考量，各國在數據跨境流動的傾向和規則方面差異較大，呈現碎片化格局。主要國家和地區在完善自身立法基礎上，持續擴展國際合作，意圖分別構建更堅固、更有效的“數據流動圈”。我國《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》已經明確數據跨境流動的基本原則，主要思路是兼顧安全與發展，針對重要程度不同的數據明確監管程度不同的出境路徑。但在國際規則的銜接上與歐美等存在差距，從而影響我國在數字營商環境構建方面的話語權。例如，在世界銀行和《哈佛商業評論》刊載的數字營商環境評價中，均將數據跨境流動作為重要考察指標，并設置了標準化答案。我國在后者關于42個國家的評價中，“數據可訪問性”指標得分位于末位20%，而剔除該指標后，我國排名大幅上升。

（三）數字市場公平競爭監管

公平競爭是現代市場經濟的本質特征。在工業經濟時代，我國已經形成以“雙反”為核心的公平競爭監管制度體系。1993年《反不正當競爭法》出臺并實施，標志著我國公平競爭監管制度建設正式起步。2008年《反壟斷法》出臺，標志著我國以“雙反”為核心的公平競爭監管制度正式形成。但由于立法較早，兩部法律均無法完全適應數字經濟競爭新特點，在數字平臺新型壟斷和反競爭行為的監管治理中遭遇挑戰。為適應數字經濟發展，2021年2月國務院反壟斷委員會發布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，成為我國首部針對數字平臺反壟斷挑戰進行正面回應的政策文件。2022年6月《反壟斷法》完成首次修訂，強調了對數字經濟領域的適用性，用原則性條款規定經營者不得利用數據和算法、技術、資本優勢以及平臺規則等從事該法禁止的壟斷行為。2022年11月，《反不正當競爭法（修訂草案征求意見稿）》發布，修訂稿進一步細化互聯網專條，對傳統不正當競爭行為的網絡化表現進行了細化，對新型網絡損害競爭情形進行了補充。此外，國家市場監管總局在2021年發布了《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，對重點平臺的分類分級監管進行了制度設計，被視為是我國“守門人”制度的初步探索。

然而，數字經濟發展的靈活多元、快速迭代等特征，也意味著制度規制天然面臨滯后和缺失的挑戰，制度空白和堵點仍然存在。例如，新修訂的《反壟斷法》明確了對數字經濟領域的適用性，但均屬于原則性規定，對平臺自我優待、數據壟斷行為、算法歧視等數字經濟表現的新型涉嫌壟斷行為，仍無法納入現有制度，或在實際規制時存在較大操作困難。同時，反不正當競爭制度與反壟斷制度邊界模糊化問題顯現。《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》將平臺實施“二選一”的行為作為判斷平臺經濟領域經營者是否存在限定交易行為，進而構成濫用市場支配地位行為的依據。2021年，市場監管總局依據反壟斷法對阿里巴巴、美團實施“二選一”行為作出行政處罰。同年，市場監管總局發布關于《禁止網絡不正當競爭行為規定（征求意見稿）》，將實施“二選一”行為也納入反不正當競爭制度中，進一步引發制度邊界交叉和模糊問題。

（四）數字經濟協同治理

隨著數字化發展在經濟社會各領域深度融合滲透，通過協同、多元的治理模式提升治理效能，已經成為各領域治理機制建設的重要趨勢。數字經濟治理亦呈現多元協同治理的特點。

一方面，在我國政府層面已經建立以部際聯席會議制度為主的跨部門協同機制，以應對數字經濟跨領域跨地域治理挑戰。例如，在市場競爭領域，市場監管總局聯合網信辦等17個部門建立反不正當競爭部際聯席會議制度，加強對反不正當競爭工作的組織領導和統籌協調。在網約車領域，交通運輸部聯合發改委等12個部門成立交通運輸新業態協同監管部際聯席會議制度，加強交通運輸新業態監管，形成監管合力。在數字經濟發展領域，國家發改委牽頭建立數字經濟發展部際聯席會議制度，統籌數字經濟發展工作，推進數字經濟領域制度、機制、標準規范等建設。在數字貿易創新發展方面，近年來政府對于數字貿易的重視程度不斷提升，政策體系初步形成并逐漸完善，在順應國內外形勢的目標下，數字貿易規則談判也更加積極，協定標準與國際市場對接。可以看到，目前各領域均已建立了縱橫結合、上下聯動的協調機制，但整體來看各種機制內部和機制之間并未充分發揮其協同性和有效性，準入不準營、政策壁壘、監管競賽、稅收競爭等問題仍然突出，這些均是企業優化數字營商環境的核心訴求。例如，在網約車、“互聯網+民宿”等新業態方面，各地的準入條件和程序均存在一定差異。中國美國商會2022年商業信心調查顯示，“法律法規和執行不一致/不明確”是在華美國企業第二大商業挑戰，其中既包括法規監管的不一致，也包括監管規則的模糊性、不可預期性。中國歐盟商會2022年商業信心調查同樣顯示，外資企業在華開展業務面臨的前三大監管問題分別是：規則和監管不清晰、難以預測的立法環境以及自由裁量式執法。

另一方面，根據數字經濟發展特點，發揮行業協會、平臺等多元主體作用，我國數字經濟領域正在形成多元共治格局。例如，中國貿促會商業行業分會和百度外賣共同起草發布《外賣配送服務規范》，對外賣配送的服務機構、服務人員、服務流程等方面內容提出要求。中國互聯網協會設立12321網絡不良與垃圾信息舉報受理中心，利用電話、網站、微博、微信多種渠道受理網絡舉報，建立網絡曝光平臺，協助相關部門處置不良App和網站、垃圾短信。同時，隨著有關部門對互聯網違法違規問題的監管力度不斷增強，各大平臺企業強化公平競爭及合規意識。2021年，在國家市場監管總局等部門指導下，多家互聯網企業發布依法合規經營承諾書，對平臺經濟發展的突出問題進行自查整改。與先進國家和地區相比，我國企業合規制度及合規評價尚處于初步探索階段，且重點集中在金融企業、央企合規、反壟斷合規等領域，平臺企業合規體系建設仍在起步階段。

四、優化中國數字營商環境的路徑建議

加快構建數字營商環境體系，不僅要契合中國優化營商環境的最新實踐，更重要的是把握數字經濟發展的大趨勢，繼續發揮我國經濟體制優勢，站在全球營商環境變革的前沿。我國有必要強化對數字營商環境這一前沿政策概念的研究和理解，積極從基礎制度、政策設計、手段工具等方面尋找優化路徑，為數字經濟發展提供良好環境支撐。

（一）完善數字營商環境基礎制度建設

黨的二十大對推動高質量發展、優化營商環境做出系統部署。國內方面強調，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革；構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系；完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境。國際方面強調，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放；合理縮減外資準入負面清單，依法保護外商投資權益，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。

完善數字營商環境制度設計，也應從國際國內兩方面協同推進，實現“內外兼修”。在國內層面，聚焦數字市場體系完善，加快制定基礎制度和標準規范，進一步健全數字時代市場準入、公平競爭、數據及隱私保護等基礎法律法規，細化配套政策規則，增強制度的可預期性，提升制度的可操作性，確保制度之間的協調統一性。在國際層面注重如下幾點：一是有序擴大數字市場對外開放。提升數字服務領域外資準入水平，推進云計算等數字服務領域對外開放，提升跨境數字服務貿易開放水平。二是推動“邊境規則”與“邊境后規則”銜接。加快數據安全、平臺監管、知識產權保護等方面規則研究和制定，推動內外貿易一體化，促進數據安全有序跨境流動、數字服務進出口便利化。三是主動對接高水平數字貿易規則。深入研究數字貿易規則議題，對相關條款的法律合規性、技術經濟影響進行分析，推進加入CPTPP和DEPA進程，構建數字貿易發展“朋友圈”。四是深化數字領域國際合作。在G20、APEC等多邊機制下更主動地參與跨境數據流動等核心議題的磋商，推動“一帶一路”、金磚國家數字貿易領域務實合作。

（二）推進數字經濟領域政府職能轉變

自黨的十八大以來，我國加快推進政府職能轉變，在優化營商環境、完善社會主義市場經濟體制方面取得顯著成效。數字經濟具有數字化、線上化、可追溯、可留痕等特征，在精簡事前審批、強化事中事后監管方面具有天然優勢，應當成為下一步政府職能轉變的優先領域。

在準入管理方面，應當結合平臺經濟“雙重市場”的特征，至少從兩方面降低準入門檻。一方面提升行政審批效能，放寬數字市場準入。數字經濟大多具有跨行業融合的特征。現有準入管理的思路基本延續傳統線下業務準入模式，由各部門從履行職責出發，分別設置準入許可事項，由此導致我國形成一套龐大、復雜的數字經濟準入管理體系，并存在多頭管理、一業多證等突出問題。有必要對已經形成的復雜數字準入體系進行全盤梳理，通過“一業一證”改革、數據共享、聯動審批等縮減不必要的審批流程。同時，對已設的市場準入開展審批效能評估，研究其在市場交易成本、監管成本、監管風險等方面的情況，重新審視各領域設置市場準入的必要性。另一方面是優化平臺線上準入環境，降低中小企業在平臺上經營的成本。針對當前不同平臺收費類目多、差異大，部分平臺傭金抽成較高的問題，積極出臺政策，規范平臺收費情況，為中小企業釋放更多盈利空間。鼓勵引導大型平臺降低面向小微企業、個體工商戶的各項服務費用，更好地促進大中小企業融通發展和支持實體經濟發展。同時，應當持續發揮平臺的技術、資源、人才優勢，鼓勵其在規范發展的前提下開展更多的數字商業模式創新，為降低市場整體交易成本作出貢獻。

在市場監管方面，強化數字經濟事中事后監管，創新監管理念、模式和工具，為準入改革創造更多空間。除傳統政府監管外，還要適應數字經濟發展需求，納入更多主體參與形成“多元共治”局面。例如，可以賦予行業協會、平臺等更多的審查或治理義務。發達國家在民宿、網約車等領域準入環節設置較少，一個原因就是將更多審查和治理義務賦予了第三方組織，如利用行業協會的資格認證、標準等推動民宿高質量發展，要求平臺承擔對網約車的審查義務，既減輕了政府在相關領域監管壓力，也能夠讓更多企業進入市場，形成公平高效的競爭環境。

（三）以評促建推動營商環境優化創新

開展評價是國際國內推動營商環境優化的普遍做法。世界銀行自2003年首次發布《營商環境報告》以來，已經在全球范圍觸發3500余項改革。2006年在全球注冊一家企業平均需47天，但到2019年僅需20天。為將世界銀行經驗更好應用在我國營商環境改革上，國家發改委也在2018年啟動了國內各省市營商環境評價項目，至今已連續開展6批次營商環境評價。評價不僅實現地方營商環境問題一對一反饋，推動各省市大量營商環境優化實踐，同時將地方成熟經驗和典型做法上升為政策文件進行復制推廣，促進了《國務院辦公廳關于做好優化營商環境改革舉措復制推廣借鑒工作的通知》《國務院辦公廳關于部分地方優化營商環境典型做法的通報》等文件出臺。

預計到“十四五”末，我國數字經濟核心產業增加值占GDP比重達10%，數字經濟在GDP的占比超50%，對經濟增長貢獻超1/3，成為我國經濟的半壁江山和主要增長點。在這一背景下，必須重新梳理數字營商的構成及影響因素，調整原有評價體系，才能正確反映并指引我國數字營商環境建設。在國際層面，世界銀行已于2018年開展數字營商環境試評價，2022年對傳統營商環境評價體系進行調整，在每個關鍵環節均增加了對線上服務的考量，并于2023年正式發布Business Ready評估體系。我國可以抓住當前全球產業變革和營商環境評價體系調整的窗口期，積極向世界銀行輸出關于數字營商評價的考慮。在國內層面，盡快探索開展數字營商環境評價。在評價內容上，尤其應當聚焦中小企業開展數字經營活動的關鍵環節和堵點難點，考察其在相關環節所需時間、費用等交易成本，以及法規制度完善性。同時應當注意，實體經濟是數字經濟發展的基礎，傳統營商環境是數字營商環境構建的根基，如獲得電力、登記財產、保護中小投資者、解決糾紛等同樣是影響數字企業經營發展的關鍵因素，應當對標國際主流評價繼續改進我國在相關領域的監管和政策，提升商事活動效率。

五、總結與展望

通過回顧數字營商環境提出和發展歷程，從促進數字經濟發展的目的出發，深入分析從傳統營商環境到數字營商環境的變革邏輯，并基于我國發展實踐分析了當前營商環境建設的關鍵挑戰，最后提出我國優化數字營商環境的路徑建議。

理論貢獻在于，從企業全生命周期發展視角，聚焦降低制度性交易成本這一核心目標，提出數字營商環境的變革邏輯，并基于“進入-交易-競爭-治理”四個關鍵環節的分析，討論數字經濟發展尤其是平臺經濟這一模式對企業開展數字經營活動可能產生的影響，推進了當前數字營商環境研究的進一步深入。同時，本文不僅關注了政府與企業兩者之間的關系變革和治理成本問題，而且考察了數字化發展下不同市場主體之間的互動關系，以及由此帶來的營商成本變化問題，豐富了當前以政府主導優化營商環境的單一視角。實踐意義在于，數字經濟是經濟轉型發展的必然趨勢，厘清企業開展數字活動關鍵環節的成本變化，有助于政府科學決策、精準施策，調整不適應的政策法規，減輕企業發展負擔、激發數字領域創新活力，推動我國數字經濟良性發展。

建議未來可以加強以下方面的研究：第一，在“進入-交易-競爭-治理”四個環節中，細化厘清更多影響企業開展數字營商活動的制度性因素，進一步豐富關于數字營商環境的理論架構；第二，可以在理論分析基礎上進一步開展數字營商環境影響因素、變革路徑的實證研究，并從國內外比較的視角分析我國數字營商環境建設的經驗和優化路徑。

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來源：《電子政務》2024年第4期