01

數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)態(tài)勢與公共數(shù)據(jù)的價(jià)值作用

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的到來，數(shù)據(jù)作為數(shù)生產(chǎn)要素的重要作用日益凸顯，特別是黨的十八大以來，國家高度重視發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，并將其上升為國家戰(zhàn)略。

2022年1月12日，國務(wù)院印發(fā)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，明確以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素，不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)，為構(gòu)建數(shù)字中國提供有力支撐。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代數(shù)據(jù)要素不僅是催生和推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的基礎(chǔ)，也是推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和升級改造的強(qiáng)勁臂力。

面對未來錯綜復(fù)雜的全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場新格局，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，激發(fā)數(shù)據(jù)要素潛力，是確保并提升我國在國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理格局中的應(yīng)有地位的必然選項(xiàng)。

針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代背景下的數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，著眼我國有關(guān)數(shù)據(jù)要素治理的最新規(guī)則變化與趨勢，探討公共數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的生態(tài)建構(gòu)，研析公共數(shù)據(jù)生態(tài)與政企合作的多維互動關(guān)系，助力數(shù)據(jù)要素市場培育與建設(shè)，打造堅(jiān)實(shí)底座，是我國數(shù)據(jù)要素市場長期建設(shè)與長效治理的重要一環(huán)。

就目前數(shù)據(jù)要素市場培育現(xiàn)狀而言，主要存在以下各項(xiàng)制約因素：

一是數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)利用的配套政策與法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系有待進(jìn)一步完善。數(shù)據(jù)與新興技術(shù)融合創(chuàng)新發(fā)展,涌現(xiàn)了大量的新業(yè)態(tài)新模式,但數(shù)據(jù)的權(quán)屬界定、價(jià)值評估、價(jià)格形成、交易流通、開發(fā)利用等各個環(huán)節(jié)相關(guān)規(guī)則配套仍不完善,影響了高效數(shù)據(jù)要素市場的形成。

二是數(shù)據(jù)資源有效供給與需求不平衡。由于相關(guān)政策支撐的滯后,有效的市場機(jī)制尚未廣泛形成，一方面,政府對社會和市場主體的實(shí)際需求認(rèn)識有限，另一方面,政企雙方數(shù)據(jù)合作缺乏激勵，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源的精準(zhǔn)供給利用不足。

三是數(shù)據(jù)安全生態(tài)建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。海量數(shù)據(jù)聚集后的風(fēng)險(xiǎn)加劇,數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)濫用等安全風(fēng)險(xiǎn)壓力巨大，信息繭房、大數(shù)據(jù)殺熟以及權(quán)益侵犯等問題以及平臺企業(yè)大數(shù)據(jù)壟斷等新問題層出不窮。

在多層次數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)過程中，公共數(shù)據(jù)要素發(fā)揮著特殊的價(jià)值作用：依托優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)資源生態(tài)能最大程度地吸引和帶動各類社會主體將數(shù)據(jù)要素投入市場。而公共數(shù)據(jù)是目前數(shù)據(jù)要素市場中占比最高的一部分，能夠充分發(fā)揮要素引導(dǎo)與資源配置的積極作用。

數(shù)據(jù)開放共享涵蓋政府和政府之間的數(shù)據(jù)共享、政府和企業(yè)之間的數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)的開放以及企業(yè)的數(shù)據(jù)開放等四類場景。數(shù)據(jù)開放共享是數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建的基礎(chǔ)條件之一，其目的主要是提高數(shù)據(jù)的供給能力。

而數(shù)據(jù)開放共享的有效運(yùn)行則依賴于政府的機(jī)制設(shè)計(jì)，關(guān)鍵在于推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的共享、公共數(shù)據(jù)的開放以及政府和企業(yè)之間數(shù)據(jù)的共享。公共數(shù)據(jù)的開放利用能夠帶動社會其他數(shù)據(jù)資源的盤活流轉(zhuǎn)，從而提高整體的數(shù)據(jù)供給水平，推動規(guī)模性數(shù)據(jù)市場的形成。

02

公共數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)利用的良性生態(tài)體系的實(shí)現(xiàn)路徑

構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放利用的多元模式

就制度設(shè)計(jì)初衷而言，公共數(shù)據(jù)開放是一項(xiàng)面向社會的公共服務(wù)，但目前持續(xù)推動和提高公共數(shù)據(jù)開放利用水平的驅(qū)動力尚顯不足，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新探索公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營，培育多層次公共數(shù)據(jù)要素市場，針對不同公共數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)差異化市場機(jī)制，推動公共數(shù)據(jù)資源的多元高效流轉(zhuǎn)。

在培育公共數(shù)據(jù)要素市場時需要考慮以下幾個方面：

持續(xù)釋放的數(shù)據(jù)資源，需要完善各個公共部門的內(nèi)部機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全穩(wěn)定釋放；

多元的定價(jià)機(jī)制，市場中要有能力與彈性容納不同形式的交易模式；

數(shù)據(jù)利用需求與場景的培育和引導(dǎo)，鼓勵支持良性數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)途徑，提升各方主體穩(wěn)定的市場預(yù)期；

要素市場的安全性，完善基礎(chǔ)設(shè)施，嚴(yán)防數(shù)據(jù)泄露與數(shù)據(jù)欺詐等違法犯罪現(xiàn)象，依據(jù)數(shù)據(jù)分類分級安全保護(hù)制度，根據(jù)不同類別、不同級別對數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)，并使適合的公共數(shù)據(jù)在安全狀態(tài)下獲得合理、高效的流轉(zhuǎn)與復(fù)用；

公共數(shù)據(jù)的交易機(jī)制設(shè)計(jì)，重點(diǎn)是融匯打通平等面向社會主體的各類數(shù)據(jù)服務(wù)公共平臺，包括適時制定公共數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)指引以及公共數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)利用的多樣清單機(jī)制等。

構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放利用的規(guī)則體系

一是遵從權(quán)益保護(hù)原則與必要限制原則。在使用公共數(shù)據(jù)開展相關(guān)活動的時候，切實(shí)遵循權(quán)益保護(hù)原則，杜絕未經(jīng)合法授權(quán)或者強(qiáng)迫授權(quán)、欺詐授權(quán)等不法情形。

同時，為了確保公共數(shù)據(jù)資源的有序使用，還需要針對公共數(shù)據(jù)資源的使用行為明確劃定必要限制的范圍，防止特定主體濫用技術(shù)、資金或市場等優(yōu)勢非法排斥他人對公共數(shù)據(jù)資源的平等使用，并確保將公共數(shù)據(jù)使用過程中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)限制在可控水平內(nèi)。

二是構(gòu)建公共數(shù)據(jù)的一般使用規(guī)則。為確保各方主體能夠有序、合理地在公用目的范圍內(nèi)獲得公共數(shù)據(jù)資源的一般性使用，應(yīng)當(dāng)針對相關(guān)主體依法設(shè)置開放公共數(shù)據(jù)資源的法定義務(wù)，并要求其對公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行管理、更新和維護(hù)，為公共數(shù)據(jù)資源的一般性使用提供必要的實(shí)現(xiàn)條件，如構(gòu)建合理的數(shù)據(jù)資源開放渠道，確保公共數(shù)據(jù)資源的準(zhǔn)確性、完整性、機(jī)器可讀性和格式統(tǒng)一性等，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源訪問、下載渠道的暢通等。

三是構(gòu)建公共數(shù)據(jù)的特殊使用規(guī)則。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的公共數(shù)據(jù)資源特別使用機(jī)制，以激勵市場主體對公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值進(jìn)行深度開發(fā)。考慮到數(shù)據(jù)再識別和數(shù)據(jù)分析技術(shù)有被用于識別信息主體、窺探企業(yè)商業(yè)秘密乃至竊取國家秘密的可能性，公共數(shù)據(jù)資源的特別使用應(yīng)當(dāng)受到相稱的法律規(guī)則約束，包括由公共數(shù)據(jù)管理部門落實(shí)備案要求以及必要的監(jiān)管。

構(gòu)建公共數(shù)據(jù)運(yùn)營主體的遴選及評價(jià)機(jī)制

一是做好公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的頂層設(shè)計(jì)。厘定公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的業(yè)務(wù)邏輯，包括運(yùn)營機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范疇，以及從數(shù)據(jù)提供方、運(yùn)營方、加工方到應(yīng)用方在內(nèi)的各方主體的權(quán)責(zé)利配置。

二是制定公共數(shù)據(jù)運(yùn)營主體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。需要通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范助力實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全生命周期的管理與監(jiān)督，確保高標(biāo)準(zhǔn)的主體能力與數(shù)據(jù)處理水平。

三是建立信用評價(jià)機(jī)制。制定數(shù)據(jù)安全使用承諾制度，對參與公共數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的主體，如公共數(shù)據(jù)運(yùn)營主體、公共數(shù)據(jù)開放平臺、數(shù)據(jù)交易所、公共數(shù)據(jù)需求方等，進(jìn)行信用評價(jià)和信用管理，并與參與主體的準(zhǔn)入資質(zhì)和強(qiáng)制退出相掛鉤。

03

公共數(shù)據(jù)的可持續(xù)利用與政企合作生態(tài)建設(shè)

合理設(shè)計(jì)政企數(shù)據(jù)融匯中的權(quán)益安排

推動公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)的多元融合，突破政企雙方動力不足的現(xiàn)實(shí)瓶頸，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)的最優(yōu)整合，需要兼顧公共政策目標(biāo)與企業(yè)主體利益，推動公私數(shù)據(jù)融合，通過公共數(shù)據(jù)引導(dǎo)相關(guān)社會主體實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)復(fù)用，帶動數(shù)據(jù)資源開發(fā)，并根據(jù)數(shù)據(jù)要素的價(jià)值規(guī)律進(jìn)行收益分配。

包括明確公共數(shù)據(jù)資源使用過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)利益的分配規(guī)則：

一是在合作開發(fā)的場合，應(yīng)允許公共數(shù)據(jù)管理部門與合作開發(fā)者之間通過合作協(xié)議對彼此的權(quán)利義務(wù)以及開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的權(quán)屬及數(shù)據(jù)利益的分配作出協(xié)商和約定；

二是在市場主體或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開發(fā)和使用公共數(shù)據(jù)資源的場合，可基于對公共數(shù)據(jù)資源的加工獲得對作為其勞動成果的數(shù)據(jù)產(chǎn)品的特定財(cái)產(chǎn)權(quán)，但不得排斥他人對同一公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行獨(dú)立處理和加工并形成新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品以及獲得數(shù)據(jù)收益。

為實(shí)現(xiàn)政企數(shù)據(jù)合作的有效激勵，一方面，需要充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)合作示范協(xié)議的權(quán)益平衡作用，以誠實(shí)信用、意思自治為基點(diǎn)確立各方的權(quán)利義務(wù)責(zé)任，并且應(yīng)當(dāng)將數(shù)字化要素納入示范協(xié)議文本，包括技術(shù)責(zé)任、數(shù)據(jù)責(zé)任與算法責(zé)任條款等，以滿足數(shù)字化場景中的自動化、標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)務(wù)需求。

另一方面，需要圍繞信用評價(jià)體系的建設(shè)，基于參與主體的過往歷史與現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，實(shí)施多樣化的名單管理，實(shí)現(xiàn)不法懲戒與合規(guī)激勵的差異互動，包括違法主體的依法公示以及合法主體的盡職免責(zé)等規(guī)則安排，特別是在安全可控原則的基礎(chǔ)上，針對特定場景、特定主體與特定責(zé)任設(shè)計(jì)并引入后果責(zé)任的減輕或免除制度，為公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用保留必要的容錯試錯機(jī)制。

持續(xù)提升政企數(shù)據(jù)合作中的保障水平

為落實(shí)政企數(shù)據(jù)合作中必要的保障要求，需要建立多元共治模式以及覆蓋事前事中事后的全方位監(jiān)督機(jī)制，全面覆蓋企企合作、政政合作以及政企合作的各種具體場景。

各方可以利用各自數(shù)據(jù)優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和安全優(yōu)勢，提高公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)中的安全保障能力，建立面向數(shù)據(jù)要素市場的安全態(tài)勢感知系統(tǒng)，提高應(yīng)對敏感數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)違法跨境流動等各種安全風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時監(jiān)測、分析、追蹤與應(yīng)急處置能力。

此外，還需要明確政企合作中的各方責(zé)任要求：一方面，政企各方應(yīng)當(dāng)各自建立完善流程化管理制度，包括政府應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)甄別與審核合作方資質(zhì)，確保各層次參與方符合法律規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)要求，尤其是數(shù)據(jù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)審慎執(zhí)行各項(xiàng)技術(shù)、法律和倫理規(guī)則，事先依法履行相關(guān)準(zhǔn)入和備案義務(wù)，包括必要的合法性、安全性評估，特別是強(qiáng)化對作為外部第三方的數(shù)據(jù)二次利用主體的全程監(jiān)督管理，并且防止算法異化、算法黑箱與算法歧視等現(xiàn)象侵害各方主體的合法權(quán)益。

另一方面，政企各方應(yīng)當(dāng)共同建設(shè)數(shù)據(jù)安全協(xié)作機(jī)制，合力運(yùn)用技術(shù)手段構(gòu)建公共數(shù)據(jù)要素市場安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系，確保全量數(shù)據(jù)的來源可追溯、流向可追蹤以及路徑可攔截，有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時化解。

— END —