2023年12月31日，國家數據局等17個部門聯合印發《“數據要素x”三年行動計劃(2024- 2026 年)》(以下簡稱《“數據要素x行動計劃》) ,數據要素價值釋放進人“數據要素x”新階段。公共數據作為政府主要持有的數據資源,具有覆蓋范圍廣、價值密度高數據質量好以及安全要求嚴等特點,有效釋放公共數據價值是充分發揮數據要素乘數效應的重要源泉,對數據要素市場建設具有重要意義。《* 數據要素x'行動計劃》提出‘ 加大公共數據資源供給,在重點領域、相關區域組織開展公共數據授權運營,探索部省協同的公共數據授權機制”,對加快推進公共數據市場化流通、激活公共數據蘊藏的經濟社會價值具有重要意義。從政府部門、企事業單位提供公共數據,到數據運營單位獲得授權對公共數據進行加工處理形成數據產品和服務向社會提供,再到數據使用單位反饋數據產品和服務存在的問題、數據運營單位改進數據產品和服務、數據提供單位優化數據質量,公共數據授權運營涉及主體類型多、數量大,而且面臨多元主體之間的復雜互動。生態系統理論能夠幫助理清復雜系統的組成要素和互動關系，可用于公共數據授權運營發展邏輯研究。

公共數據資源散落在政府各部門和有關的企事業單位,部門之間的條塊分割和單位之間的職能割裂,導致用于授權運營的公共數據供給面臨“碎片化”問題" ,基于多源公共數據加工形成數據產品和服務,需要投入大量的溝通協調和系統互通成本。盡管一 些地方基于政務數據交換平臺或一體化公共數據資源平臺加強了公共數據供給和使用的統籌,但是“碎片化”問題依然存在,公共數據資源一體化供給存在著較大區域差異。基于公共數據加工形成的數據產品和服務是面向市場的,而市場主體對產品和服務的要求是多樣的、靈活的[2],推動形成一體化、敏捷化的公共數據資源供給機制、數據加工處理機制以及數據產品和服務反饋機制,才能夠高效滿足市場主體的需要。本文基于生態系統理論，明確了公共數據授權運營生態系統的主體及其在生態系統中的作用,理清了主體間的互動內容和方式,剖析了公共數據授權運營生態系統的形成邏輯,提出了公共數據授權運營生態系統的培育路徑,旨在為實踐探索和后續研究提供參考。

一、文獻回顧

(一)公共數據開放生態系統

目前,國內外學者已圍繞公共數據開放生態系統開展了大量研究,形成諸多研究成果。盡管公共數據開放與公共數據授權.運營在本質上并不相同,但二者都是推動政府數據向外部流動，公共數據開放生態系統研究的有關成果對公共數據授權運營生態系統研究具有參考作用。公共數據開放生態系統研究主要圍繞政府數據開放生態系統的構成、形成、評價、影響因素等方面展開。在構成方面,一般認為政府數據開放生態系統由政府數據、政府數據開放利益相關者、政府數據開放生態環境等要素構成。在形成方面, BONINA et al. 基于對布宜諾斯艾利斯、墨西哥城蒙得維的亞3座城市的案例研究指出,有效治理在政府數據開放生態系統形成中至關重要。在評價方面,學者們從生態系統要素構成”、生態系統治理能力、主體間網絡關系等視角出發構建評價指標體系并評價了不同層次的政府數據開放生態系統。在影響因素方面,影響不同國家.不同層次政府數據開放生態系統績效的因素并不相同,韓嘯等基于跨國面板數據的研究發現信息基礎設施政府能力、全球化水平是影響各國政府數據開放水平的直接因素,門理想等(“"1]基于中國148個地方樣本數據的研究發現數據開發者開發能力、是否位于國家大數據綜合試驗區、開放政府數據的省域統籌程度、國內生產總值是影響地方政府數據開放建設成效的因素。

由上述公共數據開放生態系統成果可以總結出研究的基本歷程:在公共數據開放之初,學者主要是研究生態系統的構成以及如何推動形成生態系統,為實踐探索提供參考;.在公共數據開放不斷發展和成熟后,結合數據開展公共數據開放生態系統的評價和實證分析影響因素，為優化公共數據開放實踐提供支撐。公共數據授權運營是中國獨創的公共數據市場化流通方式，目前也還處于起步階段,基于生態系統理論的公共數據授權運:營研究首先應聚焦在要素構成形成邏輯上。DAWESetal.從生態系統視角如何規劃和設計公共數據開放項目的角度,提出公共數據開放項目如何激勵和支持利益相關者、生態系統如何創造收益、生態系統方法如何幫助政府實施公共數據開放項目3個問題,具有參考價值。

(二)數據流通和交易生態系統

公共數據授權運營是公共數據的市場化流通，也可以借鑒數據流通和交易生態系統方面的研究成果。尹西明等從數據要素價值化過程的角度構建了數據要素價值化生態系統,包括數據源出數據運營數據使用數據監管4個方面,這一生態系統的建構綜合考.慮了各種數據來源類型、不同流通交易方式和流通交易的全過程”。丁波濤基于信息生態系統理論提出,數據要素市場生態系統由信息本體、信息主體和信息環境構成;結合信息生態系統的形成條件指出,數據要素市場發展將經歷導人期、形成期、成熟期、變革期4個階段,從時間維度對數據要素市場的形成邏輯進行了理論分析。潘銀蓉等在類比數據交易和自然生態系統基礎上,構建了數據交易生態系統的整體框架和運行機制,還從理論上剖析了數據交易系統的動態演進和穩定平衡問題。這些國內有關數據流通和交易生態系統研究傾向于理論化的規范研究。國外有學者基于12個案例的研究總結了平臺生態系統商業模式創新的4種數據共享模式:數據爬蟲器(DataCrawler)，將公開數據轉化為私有物品;數據市場(DataMarketplace),將私有數據轉化為私有物品;數據匯集( Data Aggregator) ,將私有數據轉化為公共物品;數據分發(DataDisseminator),將公開數據轉化為公共物品”。關于數據公開性和數據產品屬性的分類,對構建公共數據授權運營生態系統也有啟示意義。

(三)公共數據授權運營生態系統

從筆者的文獻調研看,截至2024年1月底,僅有3篇從生態系統視角研究公共數據授權運營生態系統的論文。一篇是高豐的論文,提出“授權運營涉及復雜的運營行為鏈,需要一個分類分級的運營商生態支撐”,主要聚焦運營商生態構建,指出合理授權和管理運營商 ,但是并沒有全面考慮公共數據授權運營的各個方面。一篇是王偉玲的論文,從生態鏈角度綜合考慮數據、利益相關方、發展環境等因素,構建公共數據授權運營的生態價值創造網絡,從理論角度深人分析了公共數據授權運營的價值創造和價值分配過程。在該生態價值創造網絡中,利益相關方由數據生產商、數據運營商、數據加工商、數據中間商、數據消費者組成，隨著政策的不斷完善和實踐的不斷發展,這樣的分類已經不符合目前的公共數據授權運營實踐。一篇是肖玉賢等的論文，指出公共數據授權運營共同體由數據要素化社群、要素市場化社群、多元過程治理社群共同構成,并且公共數據授權運營共同體要經歷專業化社群構建與社群間演化共生兩個發展階段。這篇論文著重從主體角度探討公共數據授權運營生態,但是忽略了環境等生態構成要素。

《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》(以下簡稱《數據二十條》)對公共數據授權運營有了新規定,如數據資源持有權、數據加工使用權數據產品經營權分置的產權運行機制,推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用等。同時,在《數據二十條》頒布后,浙江、青島、濟南、長春、長沙、安順等地迅速行動起來,出臺了公共數據授權運營管理辦法,在推進公共數據授權運營上形成了新的共識,例如公共數據授權運營的行動者已經基本清晰、行動者之間的關系有進一步的明確和界定。基于《數據二十條》《“數據要素x”行動計劃》對公共數據的開發利用給出了更為具體的規劃,提出在應急管理、城市治理、綠色低碳等領域充分發揮公共數據要素乘數效應。鑒于生態系統理論在推動公共數據開放實踐中發揮了重要作用,特別是初期規劃和設計公共數據開放項目過程中,有必要結合《數據二十條》《“數據要素x”行動計劃》的規定和最新實踐,從理論角度建構公共數據授權運營生態系統,為形成全國一體化公共數據授權運營體系提供指導。

二、公共數據授權運營生態系統的理論建構

基于生態系統理論，結合公共數據開放、數據要素流通和交易生態系統以及《數據二十條》《“數據要素x”行動計劃》的有關內容和地方的最新實踐,本文建構的公共數據授權運營生態系統如圖1所示。

(一)公共數據授權運營的行動者

在政府方面,包括各級政府、數據管理單位、數據提供單位、數據監管單位4個行動者。各級政府負責公共數據運營的授權,指導確定數據運營單位并與數據運營單位簽訂公共數據運營協議，明確有關行動者在公共數據授權運營中的權利和義務。數據管理單位負責具體落實公共數據授權運營的各項工作,是政府方面最重要的行動者,主要承擔的任務包括:一是按照所屬政府的要求,組織和推動公共數據授權運營工作,快速形成常態化機制;二是策動公共數據授權運營規則的制定,在國家法律和制度建設不完備的背景下,有關規則需要在各級政府的實踐探索中逐步形成,數據管理單位要承擔起規則的探索、創新、總結、凝練等工作;三是做好公共數據授權運營安全保障的管理,安全可控是公共數據授權運營的基本前提,在引入數據運營單位后,特別是允許數據運營單位可以關聯多個單位的公共數據加工形成數據產品和服務、允許引人社會數據進人公共數據加工域的背景下,公共數據授權運營面臨新的安全環境,數據管理單位要承擔起有關安全保障的管理工作;四是推動和組織公共數據授權運營的考核工作,不僅包括對數據運營單位的考核,也包括對數據提供單位、數據監管單位的考核。數據提供單位包括各政府部門以及有關的企事業單位,負責開展授權運營的公共數據提供,數據提供單位不僅要確保提供數據的權威性,還要負責對存在質量問題的公共數據進行優化,確保數據運營單位為客戶提供可信、可用的數據產品和服務。數據監管單位不僅包括數據管理單位，還包括網信、發展改革、經信、公安、國家安全、司法行政、財政、市場監管等部門,這些部門要各司其職并在實踐中不斷完善各自職責持續優化部門之間的業務協同。

市場方面的行動者包括數據運營單位、數據服務單位、數據交易場所和數據使用者。數據運營單位從各級政府那里獲得公共數據的加工使用權和數據產品的經營權,通過加工公共數據形成數據產品和服務向社會提供;數據運營單位需要邀請數據服務商共同參與公共數據的加工、數據產品和服務的提供;要確保數據加工處理、數據產品和服務提供和使用過程中不出現安全事件;另外,數據運營單位還要持續優化數據產品和服務的提供,不斷增加公共數據授權運營的收益。數據服務單位參與公共數據的加工處理,參與數據產品和服務的提供和改進,也要落實相應的安全保障責任。數據運營單位加工形成的數據產品和服務,可以在自身搭建的平臺上銷售,也可以在專門的數據交易機構搭建的平臺上銷售。數據使用單位是數據運營單位的客戶，是公共數據授權運營的費用支付單位,向數據運營單位反饋數據產品和服務存在的問題,要落實相應的安全保障責任,發現存在安全問題后第一-時間停用相應的數據產品和服務,并及時反饋。

(二)公共數據授權運營的行動過程

公共數據授權運營起始于各級政府綜合考慮自身資源稟賦、數字化建設基礎等因素后,啟動公共數據授權運營工作。是否啟動主要受動機和能力兩個方面因素的影響。一般而言,有政策創新和政績新增需要、受上級政府重視或獲上級政府要求、當地數字化程度高而產業發展對公共數據需要迫切的地方,更傾向于率先開展公共數據授權運營;財政收人多、數字經濟發展好、公共數據匯聚共享推進扎實的地方,也會更具備開展公共數據授權運營的條件。啟動公共數據授權運營,第一項工作就是確權授權,包括確定哪些公共數據參與授權運營或率先開展授權運營、哪些單位作為數據運營單位、數據運營單位需要遵循什么樣的數據加工使用要求、數據運營單位如何邀請數據服務單位參與數據加工和產品服務的提供等。

確定了授權運營單位并簽訂完授權運營協議后,數據提供單位就要按要求及時提供相應的公共數據,讓數據運營單位加工處理，及時向社會提供數據產品和服務。在數據產品和服務提供和使用過程中,有兩個反饋至關重要:一.是數據使用單位發現質量、安全問題，要及時向數據運營單位反饋;二是對于不是自身原因造成的質量和安全問題,數據運營單位要通過數據管理單位及時向數據提供單位反饋。由于各種原因,很多地方生成和使用的公共數據還存在不少質量問題 ,而不同單位和領域的公共數據關聯加工和使用會帶來新的安全問題。在公共數據授權運營的起步探索階段,一定要做好上述兩個反饋工作,一方面保證數據使用單位購買數據產品和服務后能夠享有應有的權利;另一方面要確保公共數據授權運營不影響公共安全、不泄露商業機密和個人隱私。

對于公共數據授權運營形成的收益,數據運營單位支付完數據服務單位費用并與政府分成后,各級政府也要考慮相關收人的分配，建議前期重點考慮數據管理單位為開展授權運營而搭建平臺、增加人員等產生的費用,數據提供單位為授權運營開展的數據治理費用，以及對積極開展授權運營工作的先進單位進行績效獎勵;在公共數據授權運營逐漸成熟后,再考慮個人、企業的補貼,或其他形式的全民紅利。另外，監管和考核也是公共數據授權運營的關鍵行動。公共數據授權運營還處于起步探索階段,面臨的安全問題還不清晰,需要加強對各主體、各環節的監管。對于數據提供單位的數據提供.數據監管單位的職責履行,目前并沒有法律和政策依據,要通過加強考核推動有關工作的落實;即使是從長期而言,對于公共數據授權運營形成的收益,數據提供單位也不能直接參與分成,還是要通過績效考核獲得經濟方面的正向激勵。

(三)公共數據授權運營的環境因素

歐陽日輝認為,數據要素進人經濟系統要經歷技術化、要素化、市場化、制度化等階段。基于這一-觀點，結合公共數據授權運營的特點,本文將公共數據授權運營生態系統的環境因素歸納為數據要素制度建設、數字產業化和產業數字化、數字基礎設施建設、數字技術創新和應用4個方面。

數據要素制度建設是推動公共數據授權運營穩步發展的關鍵因素,也將是公共數據授權運營成熟的重要標識。《數據二十條》僅對公共數據授權運營作了原則性規定,盡管地方的實踐探索路徑逐漸清晰,但并不是依靠完備的法律機制，公共數據授權運營穩步發展和走向成熟需要國家層面的政策制定,更需要國家的立法保障。數字經濟發展，也就是數字產業化和產業數字化是公共數據授權運營服務場景的源泉,數字產業化和產業數字化的快速推進會增加對公共數據的需求,公共數據授權運營也會促進數字產業化和產業數字化。國家和地方在制定有關法律和制度時,也會充分考慮數字產業化和產業數字化的當前狀況和實際需要;市場主體在推進數字產業化和產業數字化時,也會考慮國家和地方的數據要素制度建設進展。因此,從環境因素來看,數據要素制度建設與數字產業化和產業數字化之間存在雙向依賴、相互促進的關系。

總體而言,數據要素制度建設為授權運營提供基本遵循,制度完備程度會直接影響數字產業化和產業數字化進程以及基礎設施建設和技術創新進展;數字產業化和產業數字化催生公共數據需求,推動授權運營模式創新和制度優化;數字基礎設施建設是授權運營的基石,基礎設施的先進性與完善程度影響授權運營的可行性和實際效果,基礎設施也會對數字產業化和產業數字化進程以及技術創新應用提供支撐作用;數字技術創新與應用既提升授權運營效率和安全性,也服務于基礎設施建設以及數字產業化和產業數字化,技術創新需求與成果又受到制度環境和基礎設施狀況的制約或促進。環境因素的4個方面之間要形成動態互動,共同促進公共數據授權運營生態系統的持續發展與優化升級。

三、公共數據授權運營生態系統的形成邏輯

長遠而言,公共數據授權運營應形成全國一體化的生態系統,全國生態系統的形成有賴于區域生態系統和行業生態系統的形成。從實踐發展看,最先形成生態系統的可能是區域的行業生態系統，如圖2所示。

(一)區域的行業生態系統形成

公共數據加工形成的數據產品和服務在市場中發揮作用并形成口碑,需要與具體的應用場景相結合,切實解決用戶的實際問題。應用場景散布于不同的行業之中，不同行業對數據的需求并不--樣,同樣的數據可能對某些行業非常重要,而對另外一 些行業毫無作用。地方在啟動公共數據授權運營時,就應考慮優先發展的行業,而不是面向所有行業。優先發展的行業一般從以下兩類中選擇:一是已在其他地方獲得成功運營的行業，如金融交通出行等。二是當地的優勢產業。在選定優先發展的行業后,也不會針對行業的各個方面展開,而是錨定為數不多的應用場景,通過打造典型應用場景,積累成功運營的經驗。接著,再選擇更多的行業和應用場景,逐漸形成規模效應,讓利益相關方看到公共數據授權運營的效益。

在區域行業生態系統形成過程中,有3個方面的因素比較重要:一是典型應用場景選擇和公共數據的實際提供狀況，如果選擇的應用場景所需要的公共數據,有關單位并不能提供或者提供數據的完備程度.更新頻率等不能滿足數據使用單位的實際需求，會直接導致運營失敗。二是數據運營單位或數據服務單位的數據加工能力,行業數據的使用需要以行業知識為支撐,如果實際加工數據的單位不能切實提供有效的數據產品和服務,也會讓剛剛啟動的公共數據授權運營“夭折”。三是數據服務單位的專業能力,例如數據提供和使用的合規審核能力、數據產品和服務的定價能力、數據資產的評估和登記能力等。在授權運營初期,很多地方沒有這方面的數據服務商,需要著力培育形成。

(二)區域生態系統形成

區域生態系統的形成會受以下因素的影響:一是區域的資源稟賦,包括經濟規模產業結構、人口規模、數字企業的數量和構成等,這些方面的資源優勢越突出,越容易快速形成公共數據授權運營的生態系統。二是政務數字化建設的基礎,特別是公共數據資源的匯集和共享狀況，匯集和共享工作基礎越扎實,也會更容易形成公共數據授權運營生態系統。三是政策創新和模仿學習能力,在沒有先行經驗的時候,推進公共數據授權運:營需要地方政府開拓性地制定有關政策,在多地開展之后,也需要地方政府能夠快速吸收其他地方的先進經驗,對于公共數據授權運營這樣的開創性工作,政策創新和模仿學習至關重要。四是數字技術的創新和應用能力,形成滿足大量數據使用者個性化需求的數據產品和服務,需要對公共數據進行高水平加工，需要對數據產品和服務進行高級封裝、分發,需要公共數據與社會數據的“見面碰撞”等,這些都要依托當地企業的數字技術創新和應用能力。

關于公共數據授權運營區域生態系統的形成,要有兩個基本認識。一是并不是所有的區域,特別是地級行政區域和縣級行政區域,都要在本級形成良好的生態系統。一些市州、區市縣由于資源稟賦、數字化基礎等方面的原因,可能要借助上一級政府形成的生態系統更為有效地開展公共數據授權運營。例如,不能形成生態系統的地級行政區域可以融人到省級公共數據授權運營的生態系統中,不能形成生態系統的縣級行政區域可以融人到地級公共數據授權運營的生態系統中。二是鑒于公共數據授權運營的前期投人較大,不建議在全部區域搭建運營平臺,建議由各省級政府率先統籌搭建省級公共數據授權運營體系,并吸引地級、縣級政府積極融人到省級運營體系內;當然,對于有能力形成生態系統的地級、縣級區域,也要給予支持,不可直接不允許。

(三)行業生態系統形成

行業生態系統的形成不僅需要加工處理本行業的公共數據,也需要融通和使用其他行業甚至社會數據。同時，行業生態系統的形成一般還需要跨區域的公共數據共享。由此,行業生態系統的形成就需要以下條件:一是公共數據的跨部門、跨層級跨區域共享能力,形成了這樣的能力,全國- -體的行業公共授權運營生態系統才能形成。二是跨區域的公共數據授權運營管控能力,例如要杜絕直接從其他地區獲取公共數據進行簡單封裝就向社會提供服務,損害公共數據來源地的運營收益。三是跨區域的公共數據授權運營收益分配能力,跨區域共享公共數據形成的數據產品和服務,需要數據來源地和數據運營地共同分享運營獲得的收益。行業生態系統形成也與行業的生產經營特點、數字化轉型程度.行業競爭和模式創新壓力收集和使用個人信息的數量和要求、行業數據標準制訂和使用狀況有關。

(四)國家生態系統形成

公共數據授權運營國家生態系統形成就意味著公共數據授權運營的成熟，也意味著有關的法律、政策、標準規范等已經較為完善,至少需要滿足以下條件:一是產權運行機制清晰,例如能夠準確界定公共數據加工處理的權限范圍。二是收益分配機制清晰,明確政府獲得收益后進行分配的方式和程序。三是涉及個人信息、企業數據的公共數據授權運營有了明確的路徑。四是安全保障方案完善,明確知道公共數據授權運營的潛在風險,能夠開展科學的風險評估,能夠提前制定有效的應急預案并能夠將風險降到可控范圍內。需要指出的是,公共數據授權運營國家生態系統形成與推出國家公共數據授權運營平臺并不一樣。國家生態系統的形成是指各方面的條件都成熟，數據產品和服務豐富多樣;完全可以先推出公共數據授權運營平臺開展實際運營，并引領和推動更多地方和行業形成相應的公共數據授權運營生態系統，為國家生態系統的形成創造更好的條件。

四、公共數據授權運營生態系統的培育路徑

(一)強化并充分發揮公共數據授權運營在數據要素市場建設中的作用

《“數據要素x”行動計劃》提出“更好發揮政府作用,擴大公共數據資源供給維護公平正義,營造良好發展環境”。相比于企業、個人數據的市場化流通，公共數據市場化流通具有以下優勢:一是《數據二十條》明確的產權結構化分置方案擱置了所有權爭議,有效推進了公共數據市場化流通的進程 ,各地對公共數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權的分置已經有了基本的共識,公共數據授權運營的產權運行機制會更早建立起來。二是各級政府在推進公共數據授權運營時,并不是要快速形成數據財政,而是要通過釋放公共數據的經濟社會價值來促進經濟增長，以及改進公共數據資源的質量來加速推進數字政府、數字社會、數字文化、數字生態文明建設,這樣就不會為了運營收人而使利益最大化,而是更加關注公共數據授權運營的公共價值。三是公共數據授權運營在相對安全和封閉的電子政務外網內進行,能夠嚴格管控原始數據直接進人市場,一旦發現安全問題，也能及時撤回有關的數據產品和服務,將不良影響降到最低,就能夠開展更具創新意義的實踐探索。四是公共數據授權運營為數字技術在數據流通和交易中的創新應用提供了試驗環境,數字技術在實現原始數據不出域、數據可用不可見”中的運用會給個人數據.企業數據的市場化流通實現提供新的技術方案。五是公共數據授權運營可能為可信數據流通和交易提供有益借鑒,各級政府開展的公共數據授權運營實質上也是在建立以數據管理單位和數據運營單位為核心的第三方數據流通機制,為數據提供單位和數據使用單位提供流通服務,這樣的機制建設也為個人數據、企業數據第三方數據流通機制的建立提供了有益參考。

在數據要素市場建設中,要強化公共數據授權運營的作用，鼓勵地方以公共數據授權運營為引領,培育和發展當地的數據要素市場;鼓勵能夠提供數據集成、合規認證、安全審計、資產評估、風險評估、人才培訓等專業化服務的企業積極參與公共數據授權運營工作;正在運營的數據交易場所也要積極上架公共數據授權運營形成的數據產品和服務。讓當地的各類企業、數據服務機構、數據交易場所積極投身于區域和行業的生態系統構建中。

(二)著力抓好四項基礎工作

第一,數據產品和服務的資產登記。黃麗華等指出,數據資產登記是將數據資源轉變為數據資產的必由之路”。對于數據運營單位加工公共數據形成的數據產品和服務屬于經營性數據資產,要開展好登記工作。資產登記不僅能夠明確數據運營單位的產出，而且也能夠呈現各級政府公共數據授權運營的成效。國家和地方都應把資產登記作為重要的基礎工作;在適當的時候,國家還要對公共數據授權運營形成的數據資產形成上報和公示制度。

第二,數據加工處理的全過程記錄。《“數據要素x”行動計劃》要求“打造安全可信流通環境,深化數據空間、隱私計算、聯邦學習、區塊鏈、數據沙箱等技術應用,探索建設重點行業和領域數據流通平臺,增強數據利用可信、可控.可計量能力,促進數據合規高效流通使用。”公共數據授權運營在建立可信流通體系方面具有相對扎實的基礎和相對安全的技術環境,目前存在的主要問題是，難以確定數據運營單位和數據服務單位對公共數據加工處理的邊界。在探索建立公共數據可信流通體系過程中,要切實做到數據加工處理的全過程記錄,確保全過程可追溯。

第三,公共數據范圍的劃定。在國家和地方的有關政策中，關于公共數據的定義已經有了基本共識,但是在實際劃定公共數據范圍時還是存在意見不一-致的問題。為了提高公共數據授權運營工作的成效,數據管理單位和數據運營單位具有將公共數據范圍劃得更為寬泛的傾向，而數據提供單位出于自身權益的考慮往往希望把范圍限制得更為狹窄。例如,關于醫院收集和存儲的電子病歷是不是公共數據就有很大的爭議。

第四，,公共數據的分類分級。數據分類分級是公共數據授權運營的基礎工作。如果公共數據分類分級推進扎實,實際上是可以根據分類分級的標準直接確定哪些類別、哪些登記的公共數據能夠開展授權運營,就不需要再去討論和確定每類公共數據是否能夠開展授權運營。除此以外,公共數據的分級分類也是一種數據保護工作。《“ 數據要素x行動計劃》將“完善數據分類分級保護制度”納入“加強數據安全保障”模塊。但是,目前公共數據的分類分級工作還存在很大的區域差異和行業差異,不少地方和行業的公共數據分類分級還不是很理想，需要加速推進這項基礎工作。

(三)發展新型政府和市場合作關系

在公共數據授權運營生態系統中,政府和市場是兩類行動者，在公共數據授權運營中都扮演著重要作用。《“數據要素x"行動計劃》提出要以“有效市場,有為政府”為基本原則充分發揮數據要素乘數效應,公共數據授權運營生態系統的形成需要政府和市場持續合作、創新和發展。具體到典型應用場景的打造,也是要政府和市場共同努力才能夠實現。在公共數據授權運營中,政府掌握公共數據,對公共數據的安全提供和使用負有首要責任;數據運營單位需要根據市場需求提供數據產品和服務,數據服務單位和數據交易場所要按照市場規律提供相應服務,而數據使用單位負責購買數據產品和服務。在這一體系當中,政府和市場主體之間的關系盡管有監管和被監管的關系，但是更多的是合作關系。一是基于公共數據加工形成數據產品和服務,需要數據提供單位、數據管理單位、數據運營單位的精誠合作;二是數供單位、數據管理單位的配合和支持,數據運營單位才能做好有關的服務工作;三是公共數據的安全加工.數據產品和服務的安全使用,也需要數據使用單位、數據運營單位數據管理單位、數據提供單位的全力合作。在公共數據授權運營的推進過程中，要逐步形成共同治理的邏輯 ,讓有關主體共同參與和推進形成治理的目標、方式、邊界、規則和工具。

(四)構建縱橫聯動的協同創新體系

與政府數據開放生態系統類似，公共數據授權運營生態系統首先應是一個創新生 態系統,要營造有關主體積極開展創新的環境和條件。一方面,公共數據授權運營是一項探索性工作,推動區域生態系統、行業生態系統和國家生態系統的形成,需要構建縱向貫通的協同創新體系，地方和行業探索形成的先進經驗能夠及時上升為國家制度和法律,地方和行業又能夠及時學習模仿其他地區和行業的典型做法和推進模式;另一方面，公共數據市場化流通應用的場景具有創新性,一 般都會涉及商業模式的革新，甚至會推動產業發展模式的轉變,數據使用單位和數據運營單位需要創新性思維,這種思維也會觸動數據管理單位、數據提供單位持續推進數據提供和共享的創新。

構建縱橫聯動的協同創新體系,需要著力做好4個方面的工作:一是國家政策的連續性,地方工作的推進需要以國家政策為依據,在沒有相關政策時,個別地方政府難免會出現等待狀況，不利于形成區域的公共數據授權運營生態系統。國家政策的連續性會提升地方政府工作積極性和信心。二是省級政府的統籌和落實,省級政府承上啟下,不僅要考慮本級公共數據的授權運營,還要一并考慮地級、縣級行政區域的公共數據授權運營,為形成省域內一體化公共數據授權運營生態系統提前謀劃、精心設計,為全國生態系統的形成奠定基礎。三是建立跨區域和跨行業的合作機制,鼓勵各方參與數據運營模式的創新與優化,共同參與數據安全、合規性、權益分配等方面的治理工作。四是行業示范與區域推廣,選取具有代表性和成熟度較高的區域或行業,打造公共數據授權運營的成功案例和行業生態系統,通過總結提煉而形成可供全國范圍內復制推廣的模式。通過上述舉措,既能確保中央與地方、上級與下級政府在公共數據授權運營中的有機銜接和協同推進,又能使不同區域和行業之間形成良好合作和有效溝通,共同推動全國一體化公共數據授權運營生態系統的構建與完善。

五、結論

《數據二十條》頒布后,多地出臺了公共數據授權運營管理辦法，積極推動公共數據的市場化流通,為構建數據要素統一市場主動承擔探索任務,形成了一-些基本共識。《“數據要素x”行動計劃》在《數據二十條》的宏觀指導下，對于充分發揮公共數據要素乘數效應進一步給出了具體的規劃。對于如何深刻認識當前實踐的公共數據授權運營、如何規劃、設計和推進下一階段的公共數據授權運營,生態系統理論提供了有益的視角和方案。本文的研究主要解決了3個問題:

第一,公共數據授權運營生態系統由哪些方面構成。《數據二十條》頒布以及后續的新實踐,推動公共數據授權運營的實踐邏輯有了新的發展,參與公共數據授權運營的主體構成基本成形,各自的定位和作用也有了初步的設定。基于生態系統理論，對公共數據授權運營生態系統進行建構,是對實踐邏輯的總結和凝練，不僅有助于其他地方公共數據授權運營的實踐開展，也有助于公共數據授權運營的后續研究。本文構建的公共數據授權運營生態系統充分反映了《數據二十條》頒布后的政策邏輯和地方的實踐邏.輯,這一理論建構具有創新性。

第二,公共數據授權運營生態系統如何形成。充分考慮一-體化公共資源體系的建設邏輯以及地方推進公共數據授權運營的實踐邏輯，提出要著力推動形成區域生態系統、行業生態系統,國家生態系統的形成有賴于區域生態系統、行業生態系統,而最先形成的是區域的行業生態系統。不同類型的生態系統有不同的形成邏輯,在推進形成過程中需要關注相應類型的生態系統形成條件和影響因素。理清公共數據授權運營生態系統的形成邏輯,對實踐探索有指導意義，也有助于后續的公共數據授權運營研究選題。

第三,國家和地方如何培育公共數據授權運營生態系統。盡管不少地方已經啟動了公共數據授權運營工作，但是依然面臨諸多難題,還有更多地方還沒有啟動這項工作。在諸多需要解決的問題中需要率先解決的有哪些,在啟動公共數據授權運營時需要率先推進哪些工作,都需要在理論層面給予回答。本文從生態系統培育角度出發提出了國家和地方推進公共數據授權運營應著力抓好的工作,對有關實踐開展有參考價值。其中,首先就分析了公共數據授權運營在數據要素市場建設中的作用,提出要強化和充分發揮公共數據授權運營的作用,對實踐領域和學術領域進一步深刻認識公共數據授權運營的內涵和價值有重要啟發意義。

六、結語

公共數據授權運營還處于探索過程中,公共數據授權運營生態系統形成還需要一定時間,即使是區域的行業生態系統形成也要繼續觀察,本文的研究側重于理論層面的總結和思考。在公共數據授權運營持續推進過程中,可以參考公共數據開放生態系統方面的研究歷程,逐步開展公共數據授權運營生態系統形成的案例研究.比較研究,公共數據授權運營生態系統的評價研究,以及影響公共數據授權運營生態系統形成或建設成效的因素研究。

來源：長安大學學報